Wytyczne PPP Tom II: Postępowanie przetargowe

7.3 Metodyka oceny ofert

7.3.1 Zagadnienia wspólne

Po ustaleniu ostatecznej treści SIWZ/Dokumentów Koncesji, Partnerzy Prywatni składają oferty w Postępowaniu. W przypadku projektów z Opłatą za Dostępność lub Projektów Koncesyjnych, w których przewidywane są płatności na rzecz Partnera Prywatnego, Zamawiający powinien bezpośrednio przed otwarciem ofert podać kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie Projektu PPP (por. art. 86 ust. 3 Ustawy PZP; Ustawa o Umowie Koncesji nie zawiera analogicznego przepisu, w związku z czym podanie przez Zamawiającego kwoty na realizację Umowy należy uznać za dobrą praktykę).

Cena w Projektach PPP

Podmioty Publiczne często nie przywiązują należytej wagi do elementów ceny w Projektach PPP. Oferta cenowa Partnera Prywatnego nie obejmuje bowiem wyłącznie – jak w tradycyjnych zamówieniach publicznych – wynagrodzenia za roboty budowlane, lecz również koszty finansowania, utrzymania lub zarządzania Przedsięwzięciem w perspektywie wieloletniej. Prawidłowe oszacowanie wartości zamówienia i aktualizacja tego szacunku przed zaproszeniem wykonawców do składania ofert (szerzej na ten temat patrz pkt 3.1.4 Wytycznych) stanowi podstawę do określenia kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie Przedsięwzięcia.

Podczas otwarcia ofert podaje się nazwy (firmy) oraz adresy wykonawców, a także informacje dotyczące ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji i warunków płatności zawartych w ofertach (art. 86 ust. 4 Ustawy PZP). W przypadku Postępowań Koncesyjnych, z uwagi na brak regulacji prawnej w tym zakresie, zaleca się co najmniej podanie nazw (firm) oraz adresów wykonawców oraz informacji dotyczących ceny (lub proponowanych stawek Opłat od Użytkowników) i terminu wykonania Umowy.

Następnie rozpoczyna się faza oceny ofert. Zasadniczo, dzieli się ona na część formalną i merytoryczną.

<
>
Drukuj

7.3.2 Ocena formalna ofert

W przypadku Postępowania PZP, Zamawiający – w ramach oceny ofert – sprawdza szereg aspektów formalnych, aby upewnić się, że (art. 89 ust. 1 Ustawy PZP):

  1. oferta jest zgodna z ustawą,
  2. jej treść odpowiada treści SIWZ,
  3. jej złożenie nie stanowi czynu naruszenia uczciwej konkurencji,
  4. cena lub koszt oferty nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia (po przeprowadzeniu procedury, o której mowa w art. 90 ustawy PZP),
  5. złożona oferta nie pochodzi od wykonawcy, który został wykluczony z udziału w Postępowaniu,
  6. oferta nie zawiera błędów, których nie da się poprawić, i czy na ich poprawienie wykonawca wyraził zgodę,
  7. wykonawca w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgodził się na poprawienie omyłki, o której mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 Ustawy PZP,
  8. wykonawca wyraził zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą, jeżeli Zamawiający wzywał do przedłużenia,
  9. wadium zostało wniesione w sposób prawidłowy, jeżeli Zamawiający żądał jego wniesienia,
  10. oferta wariantowa spełnia minimalne wymagania określone przez Zamawiającego,
  11. przyjęcie oferty naruszałoby bezpieczeństwo publiczne lub istotny interes bezpieczeństwa państwa, a tego bezpieczeństwa lub interesu nie można zagwarantować w inny sposób,
  12. oferta jest ważna na podstawie odrębnych przepisów.
<
>
Drukuj

W toku całego procesu oceny ofert, Zamawiający może:

  1. wyjaśniać treść ofert (art. 87 ust. 1 Ustawy PZP),
  2. dokonywać poprawienia omyłek występujących w treści oferty (art. 87 ust. 2 Ustawy PZP),
  3. wzywać wykonawcę do wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny (art. 90 Ustawy PZP, o ile zaistnieją okoliczności tam wymienione).
Wyjaśnianie treści ofert
(art. 87 ust. 1 i 1a Ustawy PZP)
Poprawienie omyłek
(art. 87 ust. 2 Ustawy PZP)
Zamawiający, dokonując oceny ofert weryfikuje, czy wykonawcy spełniają wymogi określone w ustawie i SIWZ. W przypadku powzięcia wątpliwości, Zamawiający może również żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych przez nich ofert.
Co do zasady, nie jest dopuszczalne prowadzenie między Zamawiającym ii wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści poza poprawieniem oczywistych omyłek pisarskich, rachunkowych lub innych, niepowodujących istotnych zmian w treści oferty. W Postępowaniu prowadzonym w trybie Dialogu Konkurencyjnego w toku badania i oceny ofert Zamawiający może żądać od wykonawców sprecyzowania i dopracowania treści ofert oraz przedstawienia informacji dodatkowych, z tym że niedopuszczalne jest dokonywanie istotnych zmian w treści ofert oraz zmian wymagań zawartych w SIWZ.
Zgodność treści oferty z zapisami SIWZ musi być oceniana według stanu na dzień złożenia oferty. W wyniku zastosowania tej regulacji, nie może dojść do uzupełnienia jakiegokolwiek brakującego dokumentu.
Art. 87 ust. 2 Ustawy PZP przewiduje instytucję poprawiania omyłek występujących w ofercie.
Zamawiający jest zobowiązany do poprawienia w ofercie:
a) oczywistych omyłek pisarskich;
b) oczywistych omyłek rachunkowych, z uwzględnieniem konsekwencji rachunkowych dokonanych poprawek;
c) innych omyłek polegających na niezgodności oferty z SIWZ, niepowodujących istotnych zmian w treści oferty.
Oczywistą omyłką pisarską jest przykładowo „widoczne, wbrew zamierzeniu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów” (wyrok SO w Gdańsku z 21.05.2008 r. (XII Ga 151/08). Może ona polegać na fizycznym wprowadzeniu omyłkowego zapisu w treści oferty, który nasuwa się samoczynnie, przez pierwszy ogląd danego dokumentu, a także pominięcie określonego zapisu, w szczególności przez techniczne, często komputerowe i automatyczne przesunięcie tekstu, czy też pominięcie fragmentu tekstu, który – jak wskazuje kontekst i całość dokumentu – powinien znaleźć się w danym dokumencie (por. wyrok KIO z 31.03.2009 r., KIO/UZP 319/09, KIO/UZP 320/09, KIO/UZP 321/09. Z kolei oczywista omyłka rachunkowa to błąd w zakresie działań arytmetycznych, która polega na uzyskaniu błędnego wyniku wyliczeń na podstawie przyjętego przez Zamawiającego wzoru (por. wyrok KIO z 12.01.2016 r., KIO 2834/15).
Co istotne, zarówno omyłka pisarska, jak i rachunkowa musi być oczywista, tzn. niebudząca wątpliwości i łatwa do dostrzeżenia bez specjalistycznej wiedzy.
„Inna omyłka” to omyłka polegająca na niezgodności oferty z SIWZ, niepowodująca istotnych zmian w treści tej oferty. Może ona dotyczyć każdego merytorycznego elementu oferty, np. warunków realizacji, zakresu, jakości, ilości, itp.
Zamawiający, poprawiając omyłki w ofercie, ma obowiązek zawiadomić o tym wykonawcę, którego oferta została poprawiona.

Rażąco niska cena

Pomimo, że zagadnienie rażąco niskiej ceny wiąże się z Kryteriami Oceny Ofert, to z uwagi na obowiązek odrzucenia oferty z rażąco niską ceną, zaliczyć je można do formalnych aspektów oceny. Jak stanowi art. 90 Ustawy PZP, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości Zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez Zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, Zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu. Wykonawcy mają zatem możliwość udowodnienia, że zaoferowana przez nich cena jest racjonalna.

W przypadku jednak, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od:

  • wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem Postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert, Zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień na temat rażąco niskiej ceny (chyba że rozbieżność taka wynika z oczywistych, nie wymagających wyjaśniania okoliczności),
  • wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu Postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, Zamawiający może zwrócić się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień na temat rażąco niskiej ceny; szczególnie ta druga sytuacja może mieć praktyczne znaczenie w Postępowaniach PPP, a to z uwagi na czas ich trwania.

Należy podkreślić, że obowiązek wykazania, iż oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu, spoczywa na Partnerze Prywatnym. Brak wyjaśnień lub ich nieprzyjęcie przez Zamawiającego, skutkować będą odrzuceniem oferty wykonawcy.

Sprecyzowanie treści ofert

Warto zauważyć, że na podstawie art. 87 ust. 1a Ustawy PZP, w Postępowaniu prowadzonym w trybie Dialogu Konkurencyjnego (i tylko w tym trybie), w toku badania i oceny ofert Zamawiający może żądać od wykonawców sprecyzowania i dopracowania treści ofert oraz przedstawienia informacji dodatkowych, z tym że niedopuszczalne jest dokonywanie istotnych zmian w treści ofert oraz zmian wymagań zawartych SIWZ. Jak wynika z powyższego, elastyczny charakter Dialogu Konkurencyjnego umożliwia na etapie oceny ofert doprecyzowania ich treści przez Partnerów Prywatnych, a nawet dokonywania w ofertach pewnych zmian. To uprawnienie Zamawiającego może być bardzo przydatne w przypadku zastosowania przez niego Kryteriów Oceny Ofert o charakterze niewymiernym, takich jak np. funkcjonalność proponowanych rozwiązań albo jakość koncepcji architektonicznej.

<
>
Drukuj

Jeśli w wyniku przeprowadzenia czynności oceny oferty Zamawiający stwierdzi zaistnienie chociaż jednej z podstaw odrzucenia określonych w art. 89 ust. 1 Ustawy PZP (stanowiących katalog zamknięty), jest zobligowany do odrzucenia oferty wykonawcy. Odrzucenie oferty jest dotkliwą sankcją, dlatego uznaje się, że może nastąpić jedynie po wszechstronnym zweryfikowaniu przez Zamawiającego okoliczności stanowiących podstawę odrzucenia.

Z punktu widzenia oceny formalnej ofert znaczenie ma także czas trwania tej oceny. Przedłużająca się ocena ofert może spowodować bowiem upływ termin związania ofertą przez wykonawców. Zgodnie z art. 85 ust. 2 Ustawy PZP, wykonawca – samodzielnie lub na wniosek Zamawiającego – może przedłużyć termin związania ofertą, z tym że Zamawiający może tylko raz, co najmniej na 3 dni przed upływem terminu związania ofertą, zwrócić się do wykonawców o wyrażenie zgody na przedłużenie tego terminu o oznaczony okres, nie dłuższy jednak niż 60 dni. Przedłużenie terminu związania ofertą jest dopuszczalne tylko z jednoczesnym przedłużeniem okresu ważności wadium (albo, jeżeli nie jest to możliwe, z wniesieniem nowego wadium na przedłużony okres związania ofertą). Należy dodać, że jeżeli przedłużenie terminu związania ofertą dokonywane jest po wyborze oferty najkorzystniejszej, obowiązek wniesienia nowego wadium lub jego przedłużenia dotyczy jedynie wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza.

W Postępowaniu Koncesyjnym, z uwagi na brak szczegółowych regulacji prawnych dotyczących sposobu oceny ofert, Zamawiający powinien przewidzieć w Dokumentach Koncesji procedurę i zasady oceny ofert, w tym możliwość wzywania do wyjaśnień i uzupełnień złożonych ofert, a także do doprecyzowywania ich treści. W tym celu można posłużyć się rozwiązaniami omówionymi wyżej dla Postępowania PZP.

<
>
Drukuj

7.3.3 Zgodność modelu finansowego z wymogami SIWZ oraz Dokumentów Koncesji

Pomimo że uzyskanie Zamknięcia Finansowego w większości przypadków należy do zadań Partnera Prywatnego i to on jest odpowiedzialny za poprawne funkcjonowanie modelu finansowego na potrzeby pozyskania finansowania od Instytucji Finansujących, to jednak w praktyce Podmiot Publiczny określa w SIWZ/Dokumentach Koncesji wymogi odnośnie modelu finansowego, w celu zapewnienia porównywalności ofert.

Tym samym, w ramach oceny ofert Podmiot Publiczny musi dokonać oceny modelu finansowego przedłożonego wraz z ofertą w odniesieniu do wymagań z SIWZ/Dokumentów Koncesji. Ponieważ model finansowy nie może być zabezpieczony hasłem, Podmiot Publiczny jest w stanie zweryfikować czy wymagania postawione w SIWZ/Dokumentach Koncesji zostały uwzględnione przy konstruowaniu modelu finansowego. Zadaniem Podmiotu Publicznego nie jest przeprowadzanie przeglądu poprawności działania modelu ani też weryfikacja prawidłowości założeń.

Ocenę zgodności modelu należy przeprowadzić w formie tabeli, zawierającej w rzędach wymogi z SIWZ /Dokumentów Koncesji, a w kolumnach nazwę Partnera Prywatnego, zgodnie z poniższym przykładem.

W przypadku stwierdzenia niezgodności z wymogami SIWZ/Dokumentami Koncesji, Podmiot Publiczny może zwrócić się do Partnerów Prywatnych o wyjaśnienia, a w przypadku nieotrzymania wyjaśnień lub ich niezaakceptowania, odrzucić ofertę, która nie spełnia wymogów SIWZ/Dokumentów Koncesji.

<
>
Drukuj

7.3.4 Ocena w ramach Kryteriów Oceny Ofert

Ocena w ramach Kryteriów Oceny Ofert ustanowionych przez Zamawiającego, dokonywana jest w sposób omówiony w pkt 6.5.3 Wytycznych (odnośnie rodzajów Kryteriów Oceny Ofert zob. także pkt 4.5 Wytycznych).

Zamawiający, określając Kryteria Oceny Ofert w ogłoszeniu o zamówieniu/koncesji, związany jest nimi przez cały okres toczącego się Postępowania. Mając na uwadze zasadę równego traktowania wykonawców i zasadę uczciwej konkurencji trzeba pamiętać, iż dokonując oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów, Zamawiający musi kierować się literalnym brzmieniem postanowień ogłoszenia i SIWZ/Dokumentów Koncesji, a nie dokonywać arbitralnej oceny ich spełniania.

Opis sposobu oceny tych kryteriów określony przez Zamawiającego powinien być związany z kształtem przyszłej Umowy o PPP. Przykładowo – jeśli Kryteria Oceny Ofert dotyczą czasu trwania Umowy o PPP, Zamawiający – określając sposób dokonywania ich oceny – wskazuje, ile punktów przyzna za określony czas trwania Umowy. Jeżeli natomiast Partner Prywatny zadeklarował w ofercie przejęcie określonego zadania lub ryzyka, będzie to skutkowało koniecznością dokonania zmian w IPU. Z tego względu, na etapie opracowywania ostatecznej Dokumentacji Postępowania (zob. pkt 6.5 Wytycznych) powinno się wyróżnić w dokumentacji fragmenty, które mogą ulec zmianom po dokonaniu wyboru oferty najkorzystniejszej, i od razu określić treść przyszłych zmian. Zmiany takie mają na celu wyłącznie dostosowanie Umowy o PPP do oferty Partnera Prywatnego. Nie mogą natomiast prowadzić do nieuprawnionej modyfikacji Umowy o PPP.

Obliczanie ceny w Postępowaniach PPP

Z uwagi na specyfikę Projektów PPP, w ramach której wynagrodzenie Partnera Prywatnego nie stanowi wyłącznie cena za wykonanie robót budowlanych (szerzej patrz na ten temat pkt 7.3.1 Wytycznych), należy zwrócić uwagę na metodykę obliczania tego kryterium.

Punkty w kryterium „Cena” przyznawane są poprzez dokonanie porównania ceny badanej oferty z ceną oferty najniższej, a następnie przemnożenie przez wagę określoną dla kryterium „Cena”.

Podmiot Publiczny dokonuje porównania cen brutto w złożonych ofertach. Ocena może zostać przeprowadzona według poniższego wzoru:

X = (najniższa wartość OzD brutto)/(wartość OzD brutto badanej oferty)* waga przypisana kryterium „Cena”

W przypadku, gdy kryterium „Cena” składa się z kilku komponentów (np. OzD jest podzielone na trzy elementy: opłatę za usługę projektową i budowlaną, opłatę za usługę finansową i opłatę za utrzymanie i/lub zarządzanie), wówczas każde z tych podkryteriów może być też wyliczane i punktowane oddzielnie, a następnie wszystkie punkty są sumowane i stanowią składową oceny całkowitej, obejmującej także kryteria pozacenowe.

W odniesieniu do metodyki obliczania ceny w Postępowaniach PPP rekomenduje się jednak traktowanie zbiorczo wszystkich komponentów składających się na cenę oferty.

Przykład obliczania Opłaty za Dostępność oraz Opłaty od Użytkowników zawarty został w pkt 6.5.3 Wytycznych.

Ustawodawca nie określił konkretnego terminu, w którym ma zakończyć się czynność oceny ofert. Przyjmuje się, iż powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na złożony charakter Postępowań PPP ocena ofert zajmuje zwykle ok. 1-2 miesiące, w zależności od zróżnicowania i skomplikowania Kryteriów Oceny Ofert, a także ewentualnego wyjaśniania lub doprecyzowywania ich treści. W przypadku stosowania Kryteriów Oceny Ofert wymagających od Zamawiającego np. zatrudnienia dodatkowych ekspertów, termin ten może być również dłuższy.

W odniesieniu do Ustawy o Umowie Koncesji należy wskazać, że Zamawiający dysponuje znacznie większą swobodą w określaniu Kryteriów Oceny Ofert oraz ich stosowaniu. Niemniej jednak, tak samo jak przy poprzednich zagadnieniach, zaleca się korzystanie z rozwiązań przewidzianych Ustawą PZP, z zachowaniem elastyczności Postępowania Koncesyjnego.

<
>
Drukuj