W ramach Oceny Efektywności należy przeprowadzić analizy finansowe i ekonomiczne dla rozważanego Projektu PPP. Analiza finansowa pozwala na ocenę opłacalności Projektu PPP na podstawie przepływów pieniężnych prognozowanych w całym okresie trwania Umowy PPP. W związku ze specyfiką Projektów PPP, analizy finansowe prowadzone są zarówno z punktu widzenia Partnera Prywatnego, jak i Podmiotu Publicznego.Analiza ekonomiczna służy ustaleniu, czy realizacja danej inwestycji jest korzystna (opłacalna) ze społecznego punktu widzenia.

Na etapie Oceny Efektywności Projekt PPP jest przedmiotem weryfikacji i strukturyzacji, w związku z czym rozpatrywane mogą być różne warianty jego realizacji. Wariantowość obejmować może zakres rzeczowy przedsięwzięcia, zakres zadań powierzonych Partnerowi Prywatnemu, warianty Mechanizmu Wynagrodzenia Partnera Prywatnego, lokalizacji lub okresu trwania Umowy o PPP, a także podział ryzyk pomiędzy Podmiot Publiczny a Partnera Prywatnego.

Prowadzone dla projektu analizy finansowe i ekonomiczne obejmują:

• analizę potencjału komercyjno-finansowego Projektu PPP – weryfikacja wykonalności poszczególnych wariantów projektu w formule PPP poprzez ocenę ich potencjału komercyjnego i Bankowalności Projektu przy zadanych założeniach oraz porównanie rozważanych wariantów;
• analizę kosztów i korzyści Projektu PPP – analizę wariantów realizacji przedsięwzięcia w formule PPP z perspektywy ekonomicznej i ocenę zasadności realizacji projektu przez Podmiot Publiczny;
• ocenę skutków finansowych realizacji Projektu PPP dla budżetu Podmiotu Publicznego w wybranym wariancie optymalnym i ocenę dostępności finansowej dla Podmiotu Publicznego lub ocenę dostępności finansowej dla Użytkowników.

Dodatkowo w przypadku Projektów PPP, dla których rozważane jest wsparcie z funduszy unijnych, analizy finansowe i ekonomiczne służą weryfikacji, czy Projekt PPP spełnia warunki dla pozyskania dofinansowania, a w uzasadnionych przypadkach – ustaleniu maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków UE.

3.8.1 Narzędzia analizy ekonomiczno-finansowej

Podstawową metodą wykorzystywaną do analiz ekonomiczno-finansowych jest metoda zdyskontowanych przepływów pieniężnych, zgodnie z którą podstawą do oceny Projektu PPP są prognozowane wpływy i wydatki w okresie realizacji Projektu PPP, które następnie są dyskontowane w celu uwzględnienia wartości pieniądza w czasie.

W analizach ekonomiczno-finansowych możliwe jest porównanie pomiędzy sobą rozważanych wariantów na podstawie wskaźników – wewnętrznej stopy zwrotu (ang. Internal Rate of Return, IRR) i wartości bieżącej netto (ang. Net Present Value, NPV). Wartość bieżącą netto ustala się poprzez dyskontowanie prognozowanych przepływów pieniężnych określoną stopą dyskontową, stanowiącą poziom odniesienia dla alternatywnego kosztu kapitału w długim okresie. Wewnętrzną stopę zwrotu (IRR) określa się jako stopę dyskontową, przy której wartość bieżąca netto przepływów kosztów i korzyści inwestycji jest równa 0.

Podstawowym narzędziem wykorzystywanym do przeprowadzenia analiz ekonomiczno-finansowych powinien być model finansowy Projektu PPP. Model finansowy przygotowywany jest w formie powiązanych ze sobą arkuszy kalkulacyjnych, najczęściej w programie MS Excel. Zebrane w modelu finansowym założenia i dane wyjściowe dotyczące przedsięwzięcia pozwalają na kalkulacje przepływów finansowych dla interesariuszy projektu, a następnie obliczenie pożądanych wskaźników finansowych.

W praktyce, obok wskazanych głównych celów dla analiz finansowych, model finansowy służyć będzie weryfikacji wielu założeń lub ich wypracowaniu – na przykład określeniu optymalnego okresu trwania Umowy o PPP lub weryfikacji zakładanego Mechanizmu Wynagrodzenia. W związku z tym model powinien być dynamiczny i elastyczny, umożliwiając generowanie projekcji przepływów dla różnych wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz wyznaczanie wybranych wartości.

Wypracowany w ramach Oceny Efektywności model finansowy przedsięwzięcia wykorzystywany może być również na dalszych etapach postępowania na wybór Partnera Prywatnego, umożliwiając weryfikację i ocenę skutków istotnych zmian do założeń dokonywanych na różnych etapach.

Analizy finansowe prowadzone są w oparciu o model finansowy obejmujący w swojej strukturze dla zdefiniowanego okresu (lub rozważanych okresów) trwania Umowy o PPP najczęściej:

1. Prognozę Partnera Prywatnego lub Spółki PPP (wspólnej dla Podmiotu Publicznego i Partnera Prywatnego):

• prognozowany poziom nakładów inwestycyjnych;
• prognozowany poziom kosztów operacyjnych, w tym kosztów remontów;
• prognozowany poziom podatków CIT, VAT oraz innych podatków i opłat;
• kwantyfikację ryzyka będącego przedmiotem przekazania Spółce PPP lub Partnerowi Prywatnemu;
• określenie źródeł finansowania przedsięwzięcia i ich struktury (np. dług, kapitał własny, pożyczki podporządkowane) oraz poziomu ich zaangażowania;
• prognozowany poziom kosztów finansowych;
• zakładane kowenanty oraz rachunki rezerwowe wymagane przez Instytucje Finansujące;
• prognozowane przychody od Użytkowników i przychody od podmiotów trzecich, jeśli dotyczy;
• zapotrzebowanie na kapitał obrotowy;
• wartość rezydualną projektu dla Spółki PPP lub Partnera Prywatnego (końcowa płatność od Podmiotu Publicznego), jeżeli występuje;
• prognozowane przychody Spółki PPP lub Partnera Prywatnego (poziom Opłaty za Dostępność i innych elementów wynagrodzenia, przychody z Opłat od Użytkowników, dopłaty od Podmiotu Publicznego);
• prognozowana dystrybucja zysków Spółki PPP lub Partnera Prywatnego (np. w formie dywidendy, odsetek i spłat kapitału od pożyczek podporządkowanych)
• projekcje sprawozdań finansowych Spółki PPP lub Partnera Prywatnego (rachunek zysków i strat, bilans, rachunek przepływów pieniężnych);
• wolne przepływy pieniężne dla projektu (ang. Free Cash Flow to Firm, tj. FCFF) oraz wolne przepływy pieniężne dla właścicieli kapitału własnego (ang. Free Cash Flow to Equity, tj. FCFE)
• wskaźniki NPV i IRR dla Projektu PPP i dla właścicieli kapitału własnego.

2. Prognoza Podmiotu Publicznego:

• przepływy dla Podmiotu Publicznego (poziom Opłaty za Dostępność i innych elementów wynagrodzenia, wpływy z Opłat od Użytkowników);
• wartość rezydualną Projektu PPP dla Podmiotu Publicznego (wartość inwestycji po zakończeniu obowiązywania Umowy z Partnerem Prywatnym), jeżeli występuje;
• wskaźniki NPV i IRR (IRR w przypadku projektów generujących dochód) dla Podmiotu Publicznego;
• wpływ projektu na budżet Partnera Publicznego (np. jednostki samorządu terytorialnego), w przypadku projektów niegenerujących dochodu.

Wskazane powyżej składowe umożliwiają ocenę finansową Projektu PPP z punktu widzenia Instytucji Finansujących, Partnera Prywatnego i Podmiotu Publicznego (zgodnie ze wskazówkami określonymi w rozdziale 3.6. Część II). Model finansowy może posłużyć również do:

• analizy ekonomicznej Projektu PPP – poprzez odpowiednie korekty przepływów finansowych oraz uwzględnienie zmonetyzowanych efektów zewnętrznych projektu (rozdział 3.8. Część II);
• analizy dostępności Projektu PPP dla Podmiotu Publicznego – poprzez odniesienie przepływów finansowych z projektu dla Podmiotu Publicznego do projekcji budżetowych Podmiotu Publicznego (rozdział 3.8. Część II);
• analizy wpływu Projektu PPP na jednostkowe wskaźniki zadłużenia Podmiotu Publicznego (o ile mają zastosowanie) – poprzez odniesienie przepływów finansowych z projektu dla Podmiotu Publicznego w podziale na część majątkową i bieżącą do projekcji budżetowych Podmiotu Publicznego w podziale na poszczególne składowe oraz wyznaczenie wskaźników zadłużenia w poszczególnych latach (rozdział 3.8 Część II);
• oceny efektywności (Value for Money) – poprzez przygotowanie Komparatora Sektora Publicznego i jego porównanie z płatnościami na rzecz Partnera Prywatnego w modelu PPP (rozdział 3.9 Część II).

3.8.2 Założenia dla analiz ekonomiczno-finansowych

Model finansowy przedsięwzięcia i analizy ekonomiczno-finansowe bazować będą na wynikach przeprowadzonych analiz prawnych, technicznych, podatkowych, popytu, rynkowych i analiz ryzyk. Należy mieć na uwadze, że w wyniku przeprowadzonych analiz finansowych, konieczna może okazać się zmiana przyjętych założeń i ponowne przeprowadzenie analiz w innych obszarach, a następnie – ponowne przeprowadzenie analizy finansowej. Z punktu widzenia zasadności i efektywności analiz należy ograniczyć liczbę tego typu weryfikacji, poruszając się w rozsądnych zakresach uzasadnionych zdefiniowanym celami Projektu PPP, które nie powinny być istotnie czy często zmieniane w wyniku analiz.

Zaleca się, aby analizy finansowe prowadzone były w cenach nominalnych, tj. z uwzględnieniem inflacji. W związku z długoterminowym charakterem Umowy o PPP, inflacja będzie mieć istotny wpływ na faktyczne przepływy dla Podmiotu Publicznego i Partnera Prywatnego.

Dodatkowo w analizie nie należy uwzględniać kosztów, które zostały już poniesione i nie mogą zostać odzyskane (ang. sunk costs, np. już poniesione koszty doradztwa czy alokacja kosztów własnych Podmiotu Publicznego).

3.8.3 Analiza atrakcyjności komercyjnej i Bankowalność Projektu

Projekt PPP można uznać za wykonalny z perspektywy komercyjno-finansowej, jeśli prognozowane przychody Partnera Prywatnego pozwalają na pokrycie wszystkich oczekiwanych kosztów, tj. kosztów utrzymania, kosztów zarządzania, kosztów finansowych, podatków, spłaty zadłużenia oraz wypracowania oczekiwanego zwrotu z zaangażowanego kapitału. W związku z tym w pierwszej kolejności prowadzona jest analiza Projektu PPP z perspektywy Partnera Prywatnego, uwzględniając kwestię jego zdolności do spłaty zadłużenia i możliwości pozyskania finansowania zewnętrznego – Bankowalności Projektu. W celu dokonania wstępnej oceny w zakresie Bankowalności Projektu w ramach analizy finansowej, niezbędne jest dokonanie szczegółowej analizy przyszłych przepływów pieniężnych Projektu PPP, a w szczególności ich stabilności i przewidywalności.

Kluczowe znaczenie dla analiz w tym kontekście będzie miał wybór właściwego Mechanizmu Wynagrodzenia, odpowiadającego celom Podmiotu Publicznego związanym z Projektem PPP, jego specyfice i towarzyszącym uwarunkowaniom. W ramach Oceny Efektywności należy zweryfikować założenia Projektu PPP przyjęte na etapie jego identyfikacji. Pomocna może być ponowna analiza zgodnie z pytaniami wskazanymi w rozdziale 1.3 Część II oraz odpowiedź na następujące pytania dodatkowe:

W zasadzie we wszystkich projektach PPP, opartych na formule project finance, finansowanie jest oparte o duży (70-90%) udział kapitału obcego, czyli przede wszystkim o długoterminowe finansowanie dłużne udzielane przez banki. Istnieją przykłady projektów PPP gdzie umowa o PPP została podpisana, które nie są jednak realizowane z powodu braku możliwości pozyskania finansowania przez Partnera Prywatnego.

Banki udzielają finansowania tylko wówczas, gdy są pewne, że dług zostanie spłacony w umownym terminie i pełnej wysokości – stąd termin „Bankowalność projektu”, który oznacza, że bank/Instytucja Finansująca jest gotowa udzielić finansowania na dany Projekt PPP. Należy mieć na uwadze, że Bankowalność Projektu jest uzależniona od pozytywnej oceny Projektu PPP przez bank.

Banki przed podjęciem decyzji o przyznaniu dofinansowania bardzo skrupulatnie oceniają Projekt PPP poprzez proces due diligence, w którym brane są pod uwagę następujące czynniki:

• stabilność i pewność źródeł spłaty finansowania (Projekty PPP oparte o Opłatę za Dostępność są uważane za mniej ryzykowne);
• podział ryzyk w Projekcie PPP (podział ryzyk musi być jasno zdefiniowany w Umowie o PPP, a Partner Prywatny nie może odpowiadać za ryzyka, których nie jest w stanie kontrolować);
• doświadczenie Partnera Prywatnego (brak doświadczenia może być postrzegany jako zagrożenie mniej efektywnej realizacji Projektu);
• zapisy Umowy o PPP, takie jak zrównoważone kary umowne i pomniejszenia płatności (zbyt wysokie mogą stworzyć zagrożenie spłaty), ustalenie maksymalnego poziomu kar (od którego zależny jest też poziom udzielonego przez bank finansowania), warunki zakończenia umowy przed terminem, zarówno przez Podmiot Publiczny, jak i Partnera Prywatnego, mechanizm rozliczenia stron w przypadku rozwiązania Umowy o PPP;
• obowiązki informacyjne oraz zasady współpracy z bankiem w przypadku zagrożenia Projektu lub wypowiedzenia Umowy o PPP (umowa bezpośrednia, „step in rights” czyli tzw. prawo interwencji);
• potencjalne gwarancje stron trzecich (spółek matek, instytucji gwarancyjnych, strony publicznej) w przypadku postrzeganego ryzyka spłaty zadłużenia.

Podmiot Publiczny ma szanse wpłynąć na Bankowalność Projektu, uwzględniając powyższe czynniki w procesie Oceny Efektywności, jak również przy opracowaniu warunków udziału w postępowaniu oraz poprzez uwzględnienie udziału banków w testach rynku. Istotne jest również, aby w dialogu konkurencyjnym/negocjacjach odbyła się sesja poświęcona finansowaniu, w której dopuszczalny będzie udział banków.

Podejście do oceny Projektów PPP dokonywanej na podstawie modelu finansowego zależeć będzie od wybranego Mechanizmu Wynagrodzenia – zakładanego źródła przychodów Partnera Prywatnego:

• dla Projektów PPP, w których występują płatności od Podmiotu Publicznego, w ramach analizy oszacowana zostanie wysokość opłat zapewniająca komercyjno-finansową wykonalność Projektu PPP;
• dla Projektów PPP, w których przychody pochodzić mają wyłącznie od Użytkowników i podmiotów trzecich w ramach analizy finansowej weryfikowana będzie możliwość pokrycia wszystkich kosztów, spłaty zadłużenia i zaangażowanego kapitału oraz wypracowania zwrotu poprzez prognozowane przychody od Użytkowników, a w szczególnych przypadkach – udział Podmiotu Publicznego w zyskach Projektu PPP lub też wyznaczenie poziomu opłat zapewniającego komercyjno-finansową wykonalność Projektu PPP.

Płatności od Podmiotu Publicznego

W większości Projektów PPP, w których źródłem przychodów Partnera Prywatnego jest Opłata za Dostępność lub Myto Ukryte, płatność dokonywana będzie w regularnych okresach (np. miesięcznych lub innych dopasowanych, np. do profilu spłaty kredytu), począwszy od rozpoczęcia utrzymania zarządzania danym aktywem. Co do zasady wysokość Opłaty za Dostępność, jednostkowego Myta Ukrytego lub ich poszczególnych składowych będzie stała w okresie trwania Umowy – docelowo jej wysokość stanowić będzie przedmiot oferty Partnera Prywatnego.

W ramach prowadzonych analiz finansowych należy rozważyć jaka część wynagrodzenia powinna być objęta indeksacją. Ryzyko związane ze wzrostem cen co do zasady dotyczyć będzie kosztów utrzymania/ zarządzania. Indeksacja płatności może być dokonywana np. wskaźnikiem inflacji, wskaźnikiem wzrostu cen i usług w sektorze budowlanym, wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw lub kombinacją ww. wskaźników.

Dobór właściwego wskaźnika lub koszyka wskaźników może zostać wykonany na podstawie analizy struktury kosztów Partnera Prywatnego w Projekcie PPP, jak również może być przedmiotem dyskusji z wykonawcami w ramach testów rynkowych.

Indeksacja wynagrodzenia odbywać się będzie w uzgodnionych momentach trwania Umowy o PPP (np. w styczniu każdego roku). Podstawowe założenia w zakresie struktury wynagrodzenia Partnera Prywatnego, w tym jego składowe i indeksacja w oparciu o określone wskaźniki inflacji, powinny być ujęte w modelu finansowym.

Dla Projektów PPP, w których rozważane jest Myto Ukryte, Opłata za Dostępność lub ich komponenty, oszacowanie płatności Podmiotu Publicznego dla każdego z rozważanych wariantów realizacji przedsięwzięcia w formule PPP wykonywane jest w dynamicznym modelu finansowym. Algorytm oszacowania płatności przedstawić można w następujących krokach:

• Krok 1: Szacunek kosztów i przychodów
• Krok 2: Uwzględnienie ryzyka
• Krok 3: Struktura finansowania
• Krok 4: Wyznaczenie poziomu płatności dla Partnera Prywatnego

Krok 1 Szacunek kosztów i przychodów

Szacunek przepływów pieniężnych dla całego Projektu PPP i dla Partnera Prywatnego będzie wypadkową przyjętych założeń, na podstawie których należy wyznaczyć przepływy związane z kosztami inwestycyjnymi i kosztami operacyjnymi, w tym kosztami remontów, zapotrzebowanie na kapitał obrotowy, wysokością przychodów od Użytkowników i podmiotów trzecich (jeśli występują), wartością rezydualną (jeśli w chwili zakończenia Umowy o PPP Podmiot Publiczny płaci Partnerowi Prywatnemu za zwrot aktywów) oraz oszacowanymi przepływami podatkowymi.

Krok 2 Uwzględnienie ryzyka

Następnie w przepływach pieniężnych należy uwzględnić ryzyko Partnera Prywatnego. Wycena ryzyka powinna odnosić się wyłącznie do ryzyka przekazywanego Partnerowi Prywatnemu. Możliwe są następujące podejścia do ujęcia ryzyka:

• kwantyfikacja oczekiwanych skutków ryzyk poprzez obliczenie ich prostej wartości oczekiwanej: przemnożenie oszacowanego prawdopodobieństwa materializacji poszczególnych ryzyk i ich skutków w kilku scenariuszach, dla których określone zostało prawdopodobieństwo, a następnie uwzględnienie oczekiwanych skutków ryzyk w przepływach finansowych;
• kwantyfikacja oczekiwanych skutków ryzyk w oparciu o metodę Monte Carlo, która uwzględnia rozkład ich prawdopodobieństwa; ze względu na poziom swojego skomplikowania jej użycie wymaga zaangażowania doświadczonych Doradców i dostępności danych o kosztach ryzyka z poprzednich projektów, które stają się podstawą założeń co do rozkładu prawdopodobieństwa; podobnie jak poprzednio, możliwe jest uwzględnienie oczekiwanych skutków ryzyk w przepływach finansowych;
• uwzględnienie ryzyka w założeniach dotyczących oczekiwanej przez Partnera Prywatnego stopy zwrotu z zaangażowanego kapitału; założenia w tym zakresie mogą być przedmiotem rozmów z potencjalnymi wykonawcami w ramach testowania rynku (rozdział 3.6 Część II);
• uwzględnienie założenia rezerw na określone grupy ryzyk – na podstawie oceny ryzyka i analiz technicznych.

Wyznaczone wartości pieniężne ujmowane są w przepływach finansowych. Analiza w powyższym zakresie powinna bazować na przeprowadzonej analizie ryzyka oraz dokonanej alokacji, zgodnie z metodyką określoną w rozdziale 3.3.5 Część II. Należy podkreślić, że na potrzeby kwantyfikacji ryzyka i uwzględnienia jego skutków w modelu finansowym zasadne jest dokonanie odpowiedniej agregacji zidentyfikowanych ryzyk projektowych. Innymi słowy, nie jest konieczna analiza scenariuszowa każdego z ryzyk zdefiniowanych w matrycy ryzyk dla Projektu PPP. Sposób agregacji i jego uzasadnienie powinno być każdorazowo objaśnione w analizach.

Krok 3 Struktura finansowania

W kolejnym kroku należy określić zapotrzebowanie na finansowanie zewnętrzne, a następnie strukturę finansowania Projektu PPP i jej warunki. Należy zaznaczyć, że łączne zapotrzebowanie na finansowanie Projektu PPP nie jest tożsame z szacowanymi nakładami inwestycyjnymi, które stanowią jedynie część potrzebnych środków finansowych. Na łączne zapotrzebowanie składać się będą również wycena ryzyka dla okresu budowy/rezerwa od nakładów inwestycyjnych oraz koszty Partnera Prywatnego w okresie budowy, w tym koszty finansowe związane z zamknięciem finansowym, utrzymywaniem odpowiedniego salda na wymaganych przez Instytucje Finansujące rachunkach.

W odniesieniu do struktury i warunków finansowania, należy określić w szczególności:

• stosunek długu do kapitału własnego – w większości Projektów PPP udział długu będzie wyższy niż udział kapitału własnego (w tym pożyczek podporządkowanych, tj. pożyczek udzielanych Partnerowi Prywatnemu przez jego udziałowców);
• termin spłaty zadłużenia – im dłuższy okres spłaty zadłużenia, tym mniejsza będzie spłata zadłużenia w pojedynczym okresie, ale tym wyższa będzie łączna kwota zapłaconych odsetek. Z drugiej strony im mniejsza spłata zadłużenia, tym większe możliwości dystrybucji zysków przez Partnera Prywatnego. Odpowiednia optymalizacja spłaty finansowania względem dystrybucji ma znaczący wpływ na wysokość oczekiwanego wynagrodzenia przez Partnera Prywatnego. Należy podkreślić, że okres spłaty zadłużenia nie może przekraczać okresu trwania Umowy o PPP;
• profil spłaty zadłużenia – przykładem mogą być równe spłaty kapitału w okresie, annuitet tzn. równe raty w okresie obejmujące spłatę kapitału i odsetki, rata balonowa (spłata kapitału na koniec okresu spłaty, w okresie spłaty zadłużenia spłacane są wyłącznie odsetki) czy spłata według minimalnego DSCR (tzw. DSCR sculpting; wysokość spłaty w pojedynczym okresie uzależniona od wysokości wskaźnika);
• koszty finansowe, na które składać się będą najczęściej stopa procentowa powiększona o marżę, opłaty i prowizje bankowe oraz potencjalnie – koszty transakcji zabezpieczających ryzyko stopy procentowej.

Instytucje Finansujące oczekują często utrzymywania w okresie spłaty zadłużenia określonego poziomu następujących wskaźników:

• DSCR (ang. Debt Service Coverage Ratio) obliczany jako iloraz środków dostępnych do spłaty zadłużenia oraz obsługi długu (spłata kapitału i koszty finansowe);
• LLCR (ang. Loan Life Coverage Ratio) obliczany jako iloraz NPV środków dostępnych do spłaty (zdyskontowanych kosztem długu) oraz bilansem zadłużenia;
• DSCR z gotówką (z bilansem otwarcia gotówki) obliczany jako iloraz środków dostępnych do spłaty zadłużenia wraz z bilansem otwarcia gotówki oraz obsługi długu (spłata kapitału i koszty finansowe);
• dług/kapitał (ang. Gearing, leverage) obliczany jako stosunek długu komercyjnego do sumy długu komercyjnego i wkładu Partnera Prywatnego (kapitał własny i pożyczki podporządkowane Partnera Prywatnego);
• Debt/EBITDA obliczany jako stosunek poziomu długu do wyniku EBITDA (ang. Earnings before interests, taxes and depreciation and amortisation).

Dodatkowo często wymaganym przez banki zobowiązaniem kredytowym jest utrzymywanie odpowiedniego stanu środków pieniężnych na rachunkach rezerwowych. Przykładem może być rachunek do obsługi zadłużenia – DSRA (ang. Debt Service Reserve Account) oraz rachunek obejmujący rezerwę na utrzymanie i remonty – MRA (ang. Maintenance Reserve Account).

Krok 4 Wyznaczenie poziomu płatności Podmiotu Publicznego dla Partnera Prywatnego

Oczekiwany poziom przychodów Partnera Prywatnego od Podmiotu Publicznego – wysokość Opłaty za Dostępność lub Opłaty od Użytkowników, należy wyznaczyć w taki sposób, aby Projekt PPP był bankowalny oraz atrakcyjny komercyjnie.

Płatności od Podmiotu Publicznego powinny być wyznaczone w taki sposób, aby całkowite przychody z Projektu PPP dla założonego okresu trwania Umowy o PPP:

• pokrywały wszystkie koszty ponoszone przez Partnera Prywatnego, w tym koszty ryzyk;
• pozwalały na obsługę zadłużenia;
• pozwalały na utrzymanie wymaganych przez Instytucje Finansujące wskaźników obsługi zadłużenia (np. wymóg utrzymywania wskaźnika DSCR na określonym poziomie w okresie spłaty zadłużenia) oraz odpowiednich sald na rachunkach rezerwowych;
• zapewniały oczekiwany przez Partnera Prywatnego zwrot z zaangażowanego kapitału (mając na uwadze, że ryzyko dla Projektu PPP szacowane jest odrębnie, na potrzeby kalkulacji stopa zwrotu z zaangażowanego kapitału powinna uwzględniać jedynie ryzyko rynkowe, w celu uniknięcie podwójnego uwzględniania kosztów ryzyka w kalkulacji).

Wyznaczone płatności Podmiotu Publicznego należy odnieść następnie do środków, jakie może on przeznaczyć na realizację Projektu PPP – w ramach oceny dostępności finansowej projektu dla Podmiotu Publicznego.
Wytyczne w tym zakresie przedstawione są w rozdziale 3.8. Część II.

Alternatywnie w ramach analizy finansowej można oszacować, jaki powinien być okres trwania Umowy o PPP zapewniający, przy określonym poziomie płatności od Podmiotu Publicznego na rzecz Partnera Prywatnego, możliwość obsłużenia zadłużenia, pokrycia kosztów przedsięwzięcia, spełnienia wymogów Instytucji Finansujących, uzyskania zwrotu z zaangażowanego przez Partnera Prywatnego kapitału i uzyskania oczekiwanej stopy zwrotu z inwestycji. Wynik takiej analizy należy zweryfikować z analizami rynkowymi oraz technicznymi (uwzględniając np. konieczność dodatkowych remontów przy długim okresie trwania Umowy o PPP).

Koncesja i inne Projekty PPP z Opłatą od Użytkowników i podmiotów trzecich

W przypadku Projektów PPP, w których wynagrodzenie Partnera Prywatnego stanowić mają przede wszystkim przychody od Użytkowników, analiza finansowa przeprowadzona w sposób analogiczny jak powyżej posłużyć może:

• wyznaczeniu poziomu stawek opłat pozwalających na pokrycie kosztów i ryzyk, obsługę zadłużenia, spełnienie wymogów Instytucji Finansujących, zwrot zaangażowanego kapitału i uzyskanie oczekiwanej stopy zwrotu przez Partnera Prywatnego dla ustalonego czasu trwania Umowy o PPP – wyznaczony w ten sposób poziom stawek będzie przedmiotem dalszych analiz w ramach oceny dostępności finansowej dla Użytkowników;
• przy ustalonym poziomie stawek Opłat od Użytkowników – weryfikacji, czy przy danym poziomie przychodów od Użytkowników i przy danym okresie trwania Umowy o PPP Partner Prywatny ma możliwość obsłużenia zadłużenia, pokrycia kosztów i ryzyk, spełnienia wymogów Instytucji Finansujących, uzyskania zwrotu z zaangażowanego przez Partnera Prywatnego kapitału i uzyskania oczekiwanej stopy zwrotu z inwestycji lub wyznaczeniu właściwego okresu trwania Umowy o PPP.

W przypadku projektów realizowanych w trybie Ustawy o Umowie Koncesji, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 ww. Ustawy analiza w powyższym zakresie powinna weryfikować, czy czas trwania Umowy o PPP jest wystarczający, aby Koncesjonariusz miał możliwość obsłużenia zadłużenia, pokrycia kosztów, spełnienia wymogów Instytucji Finansujących, uzyskania zwrotu z zaangażowanego kapitału i uzyskania oczekiwanej stopy zwrotu z inwestycji. Analiza w powyższym zakresie wykazać może, że nie jest możliwe oparcie wynagrodzenia Spółki PPP lub Partnera Prywatnego wyłącznie o Opłaty od Użytkowników i podmiotów trzecich. W takiej sytuacji należy rozważyć zasadność zastosowania modelu mieszanego lub innej formy wsparcia Projektu PPP przez Podmiot Publiczny. Wymaga to ponownego przeprowadzenia analiz finansowych. Należy mieć na uwadze, że w przypadku mieszanych modeli wynagradzania, należy ocenić dostępność finansową Projektu PPP zarówno dla Podmiotu Publicznego, jak i dla Użytkowników.

Z drugiej strony, analiza wykazać może, że przy ustalonym poziomie przychodów Partner Prywatny będzie mieć możliwość uzyskania zwrotu z zaangażowanego kapitału w krótszym niż zakładano czasie lub też dla ustalonego okresu trwania Umowy o PPP możliwy do uzyskania zwrot istotnie przewyższać będzie oczekiwany rynkowo poziom. W takiej sytuacji rozważyć można skrócenie okresu trwania Umowy o PPP lub wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na podział zysku z Projektu PPP pomiędzy Podmiot Publiczny a Partnera Prywatnego, z uwzględnieniem prawno-podatkowych skutków takiego mechanizmu.

Porównanie rozważanych wariantów z perspektywy Podmiotu Publicznego

Po potwierdzeniu wykonalności rozważanych wariantów z perspektywy komercyjno-finansowej, możliwe jest ich porównanie z perspektywy Podmiotu Publicznego. Wówczas, w przepływach należy ująć:

• prognozowane płatności dokonywane przez Podmiot Publiczny na rzecz Partnera Prywatnego;
• prognozowane płatności dokonywane przez Partnera Prywatnego na rzecz Podmiotu Publicznego (np. związane z mechanizmem podziału zysku);
• wartość rezydualną Projektu PPP – w przypadkach, w których okres trwania Umowy o PPP nie jest tożsamy z okresem użytkowania danego aktywa.

Metodyka wyliczenia wartości rezydualnej powinna być dopasowana do specyfiki projektu. Możliwe podejścia w tym zakresie zaprezentowane zostały przykładowo w dokumencie „Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects” (z ang. Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych, wersja angielskojęzyczna, Komisja Europejska, grudzień 2014).

W celu ustalenia wartości bieżącej netto (NPV) przepływów na moment analizy, należy je zdyskontować. Trzeba też zwrócić uwagę, że w Projektach PPP nie tylko przepływy, ale również koszt kapitału będą różne dla Projektu, dla Partnera Prywatnego i dla Podmiotu Publicznego. Dla analizy finansowej prowadzonej z pespektywy Podmiotu Publicznego zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej (SSD) na poziomie 7,5%⁶.

Ustalenie wartości NPV dla rozważanych wariantów realizacji przedsięwzięcia umożliwia ich porównanie pomiędzy sobą oraz ocenę ich opłacalności. Należy mieć na uwadze, że w związku ze specyfiką działalności sektora publicznego, wiele spośród rozważanych Projektów PPP będzie mieć ujemną wartość bieżącą netto (np. projekty niegenerujące dochodu).

3.8.4 Analiza ekonomiczna

Analiza ekonomiczna służy ustaleniu, czy realizacja danej inwestycji jest korzystna z perspektywy społeczeństwa. W przypadku, w którym rozważanych jest więcej niż jeden wariant realizacji inwestycji, analiza ekonomiczna może pozwolić na porównanie wariantów i ocenę, który jest najkorzystniejszy dla społeczeństwa. Analiza ekonomiczna dokonywana jest w sposób ilościowy na bazie wykonanej analizy finansowej – poprzez uwzględnienie odpowiednich korekt fiskalnych, wartości rezydualnej projektu oraz monetyzację efektów zewnętrznych – korzyści społeczno-ekonomicznych generowanych przez projekt.

Można wyróżnić następujące kroki ilościowej analizy ekonomicznej:

Krok 1: Przeliczenie cen rynkowych na ceny rozrachunkowe i korekta fiskalna
Krok 2: Monetyzacja kosztów i korzyści ekonomiczno-społecznych (efektów zewnętrznych)
Krok 3: Zdyskontowanie oszacowanych kosztów i korzyści
Krok 4: Obliczenie wskaźników efektywności ekonomicznej
Krok 5: Porównanie wyników analizy ekonomicznej w rozważanych wariantach

Krok 1 Przeliczenie cen rynkowych na ceny rozrachunkowe i korekta fiskalna

Punktem wyjścia dla analizy ekonomicznej są koszty oszacowane w ramach analizy finansowej. Wydatki te, zgodnie z przyjętym w Wytycznych podejściem, są prezentowane w cenach nominalnych, będących rynkowymi cenami przyjętymi dla potrzeb analizy finansowej. Ceny rynkowe należy przeliczyć na ceny rozrachunkowe w celu uwzględnienia czynników, takich jak: niedoskonałości rynku, monopole, bariery handlowe, regulacje w zakresie prawa pracy, niepełna informacja itp. Niniejsze przeliczenie ma na celu zapewnienie, że w kalkulacji wykorzystywane będą ceny odzwierciedlające koszt alternatywny wkładu w Projekt PPP oraz faktyczną gotowość do zapłaty za produkt końcowy. Należy dokonać korekty o transfery fiskalne, które nie odzwierciedlają realnych kosztów lub korzyści ekonomicznych dla społeczeństwa. Jeśli można obliczyć dokładną wartość płatności transferowych, należy je bezpośrednio wyeliminować z przepływów pieniężnych, możliwe jest również dokonanie korekt na podstawie wyznaczonych wskaźników. Szczegółowe informacje na temat przekształcania cen rynkowych na ceny rozrachunkowe wraz z przykładowymi czynnikami konwersji przedstawione zostały m.in. w Przewodniku po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych.

Krok 2 Monetyzacja kosztów i korzyści społeczno-ekonomicznych

Kolejnym krokiem analizy ekonomicznej jest uwzględnienie w kalkulacji korekty o efekty zewnętrzne – korzyści lub koszty osób trzecich. Projekt PPP oddziaływać może na szerokie grono odbiorców niemających na Projekt PPP bezpośredniego wpływu. Dla potrzeb analizy ekonomicznej efekty zewnętrzne określa się jako koszty społeczno-ekonomiczne.

Na potrzeby ilościowej analizy ekonomicznej Projektu PPP należy zidentyfikować efekty zewnętrzne i przełożyć je na wartości pieniężne. Metodyka szacowania kosztów i korzyści społeczno-ekonomicznych przedstawiona została m.in. w Przewodniku po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych oraz pozostałych źródłach wskazanych powyżej.

Krok 3 Wyznaczenie wartości rezydualnej

W przypadkach, w których okres trwania Umowy o PPP nie jest tożsamy z okresem użytkowania danego aktywa, w kolejnym kroku należy wyznaczyć ekonomiczną wartość rezydualną dla projektu, tj. skumulowaną wartość inwestycji po zakończeniu okresu trwania Umowy o PPP. Warto pamiętać, że wartość rezydualna wyznaczona w ramach analiz finansowych nie musi być tożsama z wartością rezydualną wyznaczoną w analizach ekonomicznych, która uwzględniać ekonomiczną wartość kosztów i korzyści Projektu PPP.

Krok 4 Zdyskontowanie oszacowanych kosztów i korzyści

Koszty i korzyści, które pojawiają się w różnych okresach muszą zostać zdyskontowane, aby odzwierciedlić bieżącą wartość przyszłych przepływów finansowych i efektów zewnętrznych. Tym samym również w analizie ekonomicznej przyjmuje się wartość współczynnika dyskonta, aby określić jak społeczeństwo ocenia koszty i korzyści, które osiągnie w przyszłości wobec tych występujących obecnie.

Analiza ekonomiczna prowadzona jest z punktu widzenia interesu społecznego, nie zaś Partnera Prywatnego lub Podmiotu Publicznego. W związku z tym do dyskontowania przepływów wykorzystywana jest społeczna stopa dyskontowa (SSD). Odzwierciedla ona wycenę przyszłych korzyści i kosztów w stosunku do obecnych z perspektywy społeczeństwa jako całości. Innymi słowy, przedstawia sposób oceny przyszłych korzyści i kosztów w odniesieniu do bieżących korzyści i kosztów z perspektywy społecznej.

Dla oceny Projektów PPP zaleca się stosowanie SSD na poziomie 7,5%⁷.

Krok 5 Obliczenie wskaźników efektywności ekonomicznej

Po wykonaniu odpowiednich korekt w kalkulacjach wynikających z transferów fiskalnych i niedoskonałości rynku, a także po uwzględnieniu efektów zewnętrznych oraz zdyskontowaniu otrzymanych wyników, możliwe jest obliczenie wskaźników dotyczących ekonomicznego charakteru Projektu PPP:

• ekonomiczna zaktualizowana wartość netto (ang. economic net present value, ENPV) obliczona na bazie zdyskontowanych kosztów inwestycyjnych i będąca różnicą pomiędzy zdyskontowanymi kosztami społecznymi w wariancie bezinwestycyjnym i inwestycyjnym;
• ekonomiczna wewnętrzna stopa zwrotu (ang. economic rate of return, ERR), będąca stopą zwrotu, dla której ENPV równe jest 0;
• wskaźnik korzyści do kosztów (ang. benefit-cost ratio, BCR), będący wskaźnikiem odnoszącym zdyskontowane korzyści do zdyskontowanych kosztów.

Z perspektywy interesu społecznego, zasadna jest realizacja tylko tych projektów, w których ENPV ma wartość dodatnią.

Wyznaczone wskaźniki mogą być podstawą do porównywania wariantów realizacji projektu i wyboru wariantu najkorzystniejszego dla społeczeństwa. Zaleca się jednocześnie, aby te czynniki społeczno-gospodarcze, których nie da się wyrazić w wartościach pieniężnych, zostały opisane ilościowo i jakościowo z uwzględnieniem wszystkich istotnych społecznych, ekonomicznych i środowiskowych skutków realizacji Projektu PPP.

3.8.5 Analiza dostępności finansowej

Analiza dostępności finansowej ma na celu weryfikację, czy w całym okresie trwania Umowy o PPP możliwe będzie dokonywanie płatności na poziomie zapewniającym komercyjno-finansową wykonalność projektu oraz weryfikację, jakie są konsekwencje przyjęcia określonych zobowiązań przez Podmiot Publiczny. W związku z tym:

• dla Projektów PPP, w których występują płatności od Podmiotu Publicznego: w ramach analizy dostępności finansowej należy zweryfikować dostępność środków finansowych oraz wpływ zobowiązań na wskaźniki zadłużenia, o ile mają zastosowanie, w całym okresie trwania Umowy o PPP;
• dla Projektów PPP, w których przychody pochodzić mają od Użytkowników: należy zbadać zdolność i gotowość Użytkowników do dokonywania płatności, zwłaszcza jeśli płatności od Użytkowników wcześniej nie miały zastosowania lub należy je podnieść z obecnych poziomów;
• dla wszystkich Projektów PPP – należy przeanalizować ich wpływ na dług i deficyt sektora finansów publicznych.

Dostępność finansowa Projektu PPP dla Podmiotu Publicznego

Analiza dostępności projektu dla Podmiotu Publicznego ma na celu weryfikację, czy Podmiot Publiczny stać na dokonywanie płatności na poziomie niezbędnym dla realizacji Projektu PPP. Analiza dokonywana jest poprzez zestawienie:

• prognozowanych płatności na rzecz Partnera Prywatnego w okresie trwania Umowy o PPP;
• prognozowanego w kolejnych latach budżetu danego Podmiotu Publicznego w okresie trwania Umowy o PPP.

Celem analizy jest potwierdzenie, że w każdym roku budżetowym na przestrzeni trwania Umowy o PPP Podmiot Publiczny będzie w stanie dokonywać płatności na rzecz Partnera Prywatnego. Porównanie powinno wskazywać na dostępność środków na realizację danej Umowy o PPP oraz wszystkich pozostałych zadań Podmiotu Publicznego.

W przypadkach, w których wieloletnia prognoza środków budżetowych, jakimi będzie dysponował dany Podmiot Publiczny nie jest dostępna lub dostępna jest wyłącznie krótko- lub średnioterminowa prognoza, należy taką prognozę sporządzić zgodnie z najlepszą wiedzą Podmiotu Publicznego. Należy przeanalizować źródła dochodów danej jednostki publicznej oraz strukturę wydatków i dla każdej z kategorii określić prawdopodobną stopę wzrostu. Przykładowo, w przypadku wpływów z podatków dochodowych, można zastosować uproszczenie poprzez przyjęcie w kolejnych latach stopy wzrostu przychodów podatkowych. Uwagę należy poświęcić także przewidywanym wydatkom jednorazowym, np. związanym z przyjętym wieloletnim planem inwestycyjnym.

Istotne znaczenie dla ustalenia dostępności finansowej Projektu PPP dla JST ma wynik budżetu operacyjnego JST stanowiący różnicę pomiędzy dochodami bieżącymi JST a jej wydatkami bieżącymi.

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym JST planując budżet JST mają obowiązek równoważyć budżet JST poprzez kontrolę wysokości wydatków bieżących, względem dochodów bieżących i tym samym obowiązane są uwzględniać określony w przepisie art. 243 Ustawy o Finansach Publicznych limit indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

JST nie może bowiem uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku wydatków bieżących do planowanych dochodów bieżących przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu.

Mając na uwadze powyższe, w przypadku Projektów PPP realizowanych przez JST, należy przeanalizować wpływ wydatków Podmiotu Publicznego z tytułu Umowy o PPP na ww. indywidualny wskaźnik zadłużenia JST. Wpływać na ten wskaźnik będą bowiem wydatki mające charakter wydatków bieżących w rozumieniu przepisu art. 236 Ustawy o Finansach Publicznych, które w kolejnych latach budżetowych pomniejszać będą nadwyżkę operacyjną JST i tym samym limit indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

Dlatego też niezwykle istotne jest prawidłowe wydzielenie z ewentualnych płatności Podmiotu Publicznego tych części, które stanowić będą wydatki majątkowe oraz tych, które stanowić będą wydatki bieżące w rozumieniu przepisu art. 236 Ustawy o Finansach Publicznych.

Konstrukcja Mechanizmu Wynagrodzenia może uwzględniać tę specyfikę, wydzielając w ramach wynagrodzenia Partnera Prywatnego części związane z:

• wytworzeniem lub nabyciem Infrastruktury Publicznej/wartości niematerialnych i prawnych (wydatki majątkowe);
• zarządzaniem i utrzymaniem aktywa oraz świadczeniem usług (wydatki bieżące).

Rozróżnienie to powinno być wówczas odzwierciedlone w Umowie o PPP oraz w ramach Mechanizmu Wynagrodzenia i rozliczeń pomiędzy stronami poprzez wskazanie odrębnych pozycji na fakturze lub poprzez wykorzystanie dwóch faktur.

Dostępność finansowa Projektu PPP dla Użytkowników

Analiza dostępności finansowej projektu dla Użytkowników dokonywana jest wyłącznie dla Projektów PPP, w których zakładany jest pobór Opłat od Użytkowników. Analiza ta jest ściśle powiązana z analizą popytu. Jej celem jest weryfikacja, czy Użytkowników będzie stać na dokonywanie płatności na poziomie niezbędnym dla realizacji Projektu PPP oraz czy przewidywany strumień płatności od Użytkowników w okresie będzie stabilny, przewidywalny.

W związku z tym należy przeanalizować następujące aspekty:

Podsumowaniem przeprowadzonych ilościowo lub jakościowo analiz w powyższym zakresie może być potwierdzenie dostępności Projektu PPP dla Użytkowników lub identyfikacja czynników wpływających na brak dostępności. W przypadku stwierdzenia, że prognozowany strumień Opłat od Użytkowników nie jest wystarczający dla realizacji Projektu PPP, można rozważyć zasadność wprowadzenia mieszanego Mechanizmu Wynagrodzenia, łączącego płatności od Użytkowników z płatnościami od Podmiotu Publicznego lub też oparcia wynagrodzenia Partnera Prywatnego wyłącznie na płatnościach od Podmiotu Publicznego. W obu sytuacjach należy ponownie przeprowadzić analizy finansowe i zweryfikować dostępność Projektu PPP dla Podmiotu Publicznego.

Wpływ na dług publiczny

Umowy o PPP mogą mieć wpływ zarówno na indywidualny wskaźnik zadłużenia, w przypadku gdy Podmiotem Publicznym jest JST, jak i na poziom państwowego długu publicznego, jeżeli Podmiotem Publicznym jest jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu Ustawy o Finansach Publicznych. Sposób klasyfikacji wpływu zobowiązań z Umowy o PPP na poziom państwowego długu publicznego określa przepis art. 18a Ustawy o PPP, i oceniając ten wpływ, Podmiot Publiczny opiera się na ww. przepisie. Dla oceny wpływu na państwowy dług publiczny kluczowy jest podział ryzyka budowy, dostępności i popytu między stronami Umowy o PPP. Zgodnie z przepisem art. 18a Ustawy o PPP zobowiązania wynikające z Umów o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych, w sytuacji gdy Partner Prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników, takich jak gwarancje i finansowanie przez Podmiot Publiczny oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania Umowy o PPP. Przepisy Rozporządzenia w Sprawie Ryzyka wskazują i opisują przykładowe rodzaje ryzyka.

Zgodnie z przepisem art. 18 a Ustawy o PPP na ocenę podziału ryzyka, mogą mieć wpływ dodatkowe czynniki, takie jak:

• wysokość zaciągniętych przez Podmiot Publiczny zobowiązań finansowych zapewniających pokrycie kosztów inwestycyjnych poniesionych przez Partnera Prywatnego na etapie wytworzenia nowych środków trwałych lub ulepszenia już istniejących;
• wysokość udzielonych przez Podmiot Publiczny gwarancji spłaty zadłużenia zaciągniętego przez Partnera Prywatnego w celu realizacji Projektu PPP lub gwarancji zwrotu z zainwestowanego przez niego kapitału;
• zasady końcowej alokacji środka trwałego i jego wartość na zakończenie okresu obowiązywania Umowy o PPP dotyczące (i) stopnia, w jakim Podmiot Publiczny ma możliwość nabycia środka trwałego lub (ii) ceny nabycia środka trwałego przez Podmiot Publiczny;
• zasady przedterminowego rozwiązania Umowy o PPP;
• zasady dotyczące zmian charakteru Umowy o PPP oraz przyczyny tych zmian, w szczególności jeżeli zmiany te zmieniają podział ryzyka pomiędzy Podmiotem Publicznym a Partnerem Prywatnym.

W przypadku gdy Umowa o PPP będzie wpływać na państwowy dług publiczny, wówczas Podmiot Publiczny zobowiązany jest wskazać m.in. wartość zobowiązań z tytułu takiej Umowy wpływających na poziom państwowego długu publicznego w sprawozdaniu Rb-Z-PPP.

Analiza podziału ryzyk pod kątem wpływu na państwowy dług publiczny powinna zostać przeprowadzona po ukształtowaniu się warunków Umowy o PPP, czyli najczęściej po zakończeniu etapu negocjacyjnego (np. dialogu konkurencyjnego).

3.8.6 Projekty z dofinansowaniem UE

Dla wielu inwestycji publicznych, płatności od Użytkowników i podmiotów trzecich mogą nie być wystarczające dla pokrycia wszystkich kosztów związanych z ich realizacją, a w innych pobieranie Opłat od Użytkowników może nie być możliwe, natomiast realizacja Projektów PPP jest uzasadniona z punktu widzenia interesu społecznego. W przypadku takich projektów, w sytuacji gdy ich wykonalność komercyjno-finansowa uzależniona jest od płatności od Podmiotu Publicznego, można rozważyć pozyskanie dofinansowania dla Projektu PPP. Finansowanie może być pozyskane przez Podmiot Publiczny albo przez Partnera Prywatnego po zawarciu Umowy o PPP.

Metodyka analiz finansowych i ekonomicznych dla tego typu projektów powinna być zgodna z metodyką wskazaną w stosowanych rozporządzeniach Komisji Europejskiej w ramach perspektywy finansowej 2014-2020: rozporządzenie 1303/2013 (w części poświęconej dużym projektom – art. 100-103), rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/20710 zawierające m.in. format dokumentu służącego do przekazania informacji na temat dużych projektów oraz metodykę analizy kosztów i korzyści dla tego rodzaju inwestycji, jak również rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 480/2014. Ponadto w grudniu 2014 r. Komisja Europejska opublikowała „Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych” (ang. „Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects”, dostępne również robocze tłumaczenie na język polski z lipca 2015 roku). Dostępne są również dokumenty krajowe, a w szczególności „Wytyczne w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020”Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju 17 lutego 2017 r. oraz publikacje Jaspers, PARP czy Instytucji Zarządzających (np. Vademecum beneficjenta opracowane przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych). Należy zaznaczyć, że metodyka analizy finansowej dla projektów ubiegających się o dofinansowanie zasadniczo różni się od metodyki stosowanej w trakcie analizy finansowej sporządzanej na potrzeby wyznaczenia poziomu płatności Podmiotu Publicznego dla Partnera Prywatnego.

W celu rozpoznania możliwości pozyskania finansowania dla Projektu PPP oraz wyboru odpowiedniej struktury Projektu PPP, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zasady i warunki unijnego dofinansowania, a w szczególności:

• wymagania UE w zakresie kwalifikowalności wydatków PPP i sposobu ustalania maksymalnej dozwolonej kwoty dofinansowania z UE dla konkretnego Projektu PPP;
• procedury (w tym harmonogramu) składania dokumentów i zatwierdzenia dotacji.

Na tej podstawie należy przeanalizować, która ze stron powinna być beneficjentem środków unijnych i w jakiej formule środki te mogą zostać wykorzystane w projekcie.

Uwzględnić należy następujące kwestie:

• wpływ wykorzystania środków unijnych na efektywność realizacji projektu w formule PPP – wykorzystanie dofinansowania nie powinno zmniejszać motywacji Partnera Prywatnego do optymalizacji kosztów w całym okresie trwania projektu;
• ograniczenie ryzyka związanego z uznaniem dotacji za nieuzasadnioną pomoc publiczną;
• ograniczenie ryzyka konieczności zwrotu dotacji w przypadku zmian w Projekcie PPP.

W szczególności w ramach analiz Projektu Hybrydowego analizy finansowe powinny obejmować określenie wartości dofinansowania dla projektu, poprzez kalkulację luki w finansowaniu lub metodę zryczałtowanych procentowych stawek dochodów. Na etapie Oceny Efektywności, w związku z brakiem pewności co do pozyskania finansowania, zarówno w ramach oceny komercyjno-finansowej wykonalności Projektu PPP, oceny jego dostępności finansowej jak i prowadzonej dalej analizy efektywności realizacji inwestycji, analizowane powinny być równolegle warianty zakładające pozyskanie dofinansowania, jak i warianty bez dofinansowania ze środków unijnych.

Z uwagi na złożoność tego typu projektów, obok wsparcia Doradców rekomendowane jest korzystanie ze wsparcia instytucji krajowych (Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Centrum Unijnych Projektów Transportowych) i instytucji unijnych (Komisja Europejska, Jaspers).

Schemat 9: Drzewo decyzyjne dla hybrydowych Projektów PPP

3.8.7 Analiza wrażliwości

Analizy ekonomiczno-finansowe opierają się na prognozach dotyczących przyszłych trendów i zdarzeń, wskutek czego obarczone są pewną dozą niepewności. W związku z tym obok obliczenia przyszłych przepływów finansowych i wyników przy zadanych założeniach, przeprowadzona powinna zostać analiza wrażliwości. W ramach analizy wrażliwości określane są główne czynniki wpływające na wyniki oraz zakres odchyleń, przy którym wnioski z analiz nadal są prawdziwe.

W pierwszej kolejności, w ramach analizy wrażliwości identyfikuje się zmienne kluczowe, to jest zmienne, które wywierają największy wpływ na wyniki Projektu PPP. Analizę przeprowadza się poprzez różnicowanie pojedynczych zmiennych i określanie wpływu tej zmiany przy pozostałych czynnikach niezmienionych na ekonomiczne i finansowe wskaźniki wartości bieżącej netto. Za istotne uznaje się te zmienne, których zmiana o ±1% (lub 1 punkt procentowy w przypadkach, w których zmienna wyrażona jest w procentach) z wartości przyjętej w odniesieniu do stanu bazowego powoduje zmianę przekraczającą 1% wartości bieżącej netto. Zmienne rozpatrywane w ramach analizy wrażliwości powinny być dobrane w sposób odpowiadający specyfice Projektu PPP. Przykładowe zmienne, jakie mogą być poddane analizie w ramach analizy wrażliwości:

• nakłady inwestycyjne;
• koszty działalności operacyjnej, w tym koszty remontów;
• prognozowany popyt;
• dostępność infrastruktury;
• ceny jednostkowe świadczonych usług;
• stopa procentowa;
• wskaźnik inflacji;
• oczekiwana stopa zwrotu lub wysokość wynagrodzenia Partnera Prywatnego;
• (w analizie ekonomicznej) jednostkowe, zmonetyzowane koszty efektu zewnętrznego, przyjęte w analizie.

Następnie, dla zmiennych wybranych do analizy analizowany jest wpływ przy określonych scenariuszach na wynik (np. ±5%, ±10%, ±15%). Wskazany może zostać również zakres, przy którym wnioski z przeprowadzonej analizy pozostają niezmienione. Im szerszy zakres zmiennych, przy których wyniki projektu pozostają niezmienione, tj. im mniejsza wrażliwość na określone zmienne, tym mniejsze będzie ryzyko związane z jego implementacją. Wnioski z analizy wrażliwości powinny być uwzględnione w docelowej matrycy ryzyk.