Niniejszy materiał skierowany jest do podmiotów które zgodnie z art. 133b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych planują finansowanie inwestycji z budżetu państwa kwotą powyżej 500 mln zł i w związku z tym są zobowiązane do uzyskania niewiążącej opinii (dalej: Opinia) ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w przedmiocie sposobu realizacji tej inwestycji (tzw. Test PPP).
Materiał ma charakter pomocniczy. Jest dokumentem wspierającym weryfikację zasadności zastosowania procedury PPP i z którym warto zapoznać się przed przystąpieniem do przeprowadzenia pełnej oceny efektywności stanowiącej obligatoryjny załącznik do wniosku o Opinię.
Cel przeprowadzenia testu PPP
Intencją wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych obowiązku wystąpienia o uzyskanie Opinii była identyfikacja dużych projektów inwestycyjnych z udziałem środków z budżetu państwa, które mogłyby być zrealizowane efektywniej w formule PPP. Przyjęta przez Radę Ministrów w 2017 r. „Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego”, jako jedno z działań niezbędnych dla zapewnienia właściwego rozwoju i wykorzystania formuły PPP w Polsce (działanie nr 8), zidentyfikowała „opracowanie i wdrożenie obligatoryjnej opinii nt. formuły realizacji dużych projektów planowanych do finansowania ze środków budżetu państwa”.
Formuła PPP nie jest na szeroką skalę wykorzystywana w ramach administracji rządowej, jednak liczymy na to, że test PPP zachęci inwestorów do spojrzenia na swój projekt pod kątem możliwości skorzystania z zalet oferowanych przez PPP.
Potencjalne zalety wynikające z zastosowania formuły PPP
Poniżej prezentujemy zestawienie potencjalnych korzyści z wykorzystania formuły PPP do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych:
Dzięki wykorzystaniu kompetencji i doświadczenia partnera prywatnego, możliwe jest świadczenie długoterminowo, wysokiej jakości usług publicznych. Wykorzystanie sektorowej wiedzy i doświadczenia partnera prywatnego ma też znaczenie dla bardziej efektywnego procesu przygotowania projektu – partner prywatny podczas dialogu konkurencyjnego ma możliwość przedstawienia i negocjacji własnych założeń i parametrów strukturyzacji i realizacji projektu, co często przyczynia się do racjonalizacji projektu. Co do zasady sektor publiczny może nie zapewniać tak efektywnych mechanizmów zarządzania procesem budowy i późniejszego utrzymania infrastruktury publicznej. Ponadto, PPP uwalnia podmiot publiczny od konieczności utrzymania i zarządzania infrastrukturą publiczną lub świadczenia usług na rzecz podmiotów trzecich, co pozwala mu na skupienie się na roli regulacyjnej i nadzorczej.
Formuła PPP oznacza zapewnienie długoterminowego finansowania infrastruktury publicznej przez partnera prywatnego, co często pozwala podmiotowi publicznemu na realizację inwestycji pomimo braku własnych środków lub na przeznaczenie posiadanych środków budżetowych na inne przedsięwzięcia. Dla podmiotu publicznego, zastosowanie PPP pozwala na odroczenie ponoszenia nakładów na dany składnik majątkowy i rozłożenia ich w czasie w równomierny sposób. Partner prywatny otrzymuje zazwyczaj wynagrodzenie po zakończeniu robót budowalnych. Podmiot publiczny może określić całkowite koszty projektu przed rozpoczęciem jego realizacji. Wynagrodzenie partnera prywatnego jest obliczane na podstawie prognozowanych przez niego kosztów i poziomu zwrotu z zainwestowanego kapitału. Ostateczna wysokość wynagrodzenia zależna jest od osiągnięcia określonych w umowie o PPP rezultatów, tj. poziomu dostępności infrastruktury publicznej lub jakości świadczonych usług).
W zależności od mechanizmu płatności, projekty PPP potencjalnie nie mają wpływu na dług i deficyt. Dla oceny wpływu na państwowy dług publiczny kluczowy jest podział ryzyka budowy, dostępności i popytu między stronami umowy o PPP. Zgodnie z ustawą o PPP zobowiązania wynikające z umów o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu.
Fundamentalną cechą projektów PPP jest podział ryzyka pomiędzy strony umowy. Podział ryzyka powinien odzwierciedlać przy tym zasadę, iż dane ryzyko przypisuje się tej stronie, która może nim efektywniej zarządzać. Przynosi to korzystne skutki finansowe, gdyż ryzyko przypisane jest tej stronie, która lepiej nim zarządza, a więc prawdopodobieństwo wystąpienia, jak również koszty naprawy potencjalnych szkód są niższe.
Projekt PPP może być realizowany jedynie wówczas, kiedy ocena efektywności, staowiąca szereg analiz przedrealizacyjnych opracowywanych na etapie przygotowawczym projektu wykaże, że formuła ta jest wykonalna i bardziej korzystna niż realizacja projektu inną metodą. Obowiązek sporządzenia oceny efektywności przed wszczęciem postępowania dotyczącego wyboru partnera prywatnego wpisany został do ustawy o PPP. Dla projektów realizowanych metodą tradycyjną (o ile nie są współfinansowane ze środków UE), tak szczegółowe analizy zazwyczaj nie są przeprowadzane.
Partner prywatny ma wyższą motywację do wybudowania wysokiej jakości infrastruktury publicznej, ze względu na swoje zobowiązanie do jej długoletniego utrzymania i zarządzania zgodnie z określonymi w umowie o PPP standardami utrzymania i konsekwencjami ich niedotrzymania. W okresie utrzymania i zarządzania, partner prywatny zapewnia realizację zadania publicznego zgodnie z wymogami jakościowymi zapisanymi w umowie o PPP, co zapewnia stabilny standard utrzymania aktywów oraz świadczenia usług. Jakość świadczenia usług przez partnera prywatnego jest dodatkowo egzekwowana przez stronę publiczną, gdyż wynagrodzenie partnera prywatnego jest skorelowane z jakością świadczonych usług, poprzez karne pomniejszenie wynagrodzenia lub kary umowne. W przypadku projektów realizowanych metodą tradycyjną, w okresach, kiedy środki budżetowe są niewystarczające, remonty nie są wykonywane, co prowadzi do degradacji infrastruktury i gorszego poziomu usług publicznych.
Podmiot publiczny będący stroną umowy o PPP ma określone uprawnione kontrolne pod kątem realizacji zapisów umowy, czyli projekt jest realizowany w sposób efektywny przez cały okres trwania umowy, a cele publiczne są realizowane zgodnie z założeniami.
W znaczącej większości przypadków, projekty PPP są realizowane zgodnie z harmonogramem projektu i założeniami budżetowymi. Rozwiązania stosowane w umowach o PPP motywują partnera prywatnego do terminowej realizacji inwestycji.
Podmiot publiczny zawiera jedną umowę z partnerem prywatnym, który we własnym zakresie dobiera sobie podwykonawców i nimi zarządza. W modelu tradycyjnym podmiot publiczny zawiera liczne umowy z wykonawcami związane z projektowaniem, realizacją robót budowalnych oraz utrzymaniem/zarządzaniem daną infrastruktura publiczną.
W projekcie PPP występują wysokie synergie pomiędzy etapami projektowania, budowy i utrzymania/zarządzania infrastruktury publiczną, ze względu na realizację wszystkich zadań przez jednego partnera prywatnego. Dzięki takiemu rozwiązaniu, przykładowo, możliwa jest optymalizacja przewidywanych kosztów remontów/nakładów odtworzeniowych już na etapie projektowania i budowy.
Ustawowe wyłączenia spod obowiązku wystąpienia o Opinię
Przypominamy, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych, nie dla wszystkich inwestycji istnieje obowiązek wystąpienia o Opinię. Opinia nie jest wymagana, jeśli planowana inwestycja będzie:
realizowana w formule PPP,
realizowana na podstawie koncesji na roboty budowalne lub usługi,
współfinansowana z funduszy unijnych,
współfinansowana przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
współfinansowana z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,
dotyczyć dziedziny obronności lub bezpieczeństwa.
Zakres wymaganych analiz
Zakres prowadzonych analiz powinien być zawsze dostosowany do specyfiki projektu.
Przygotowanie projektu w formule PPP, w tym opracowanie oceny efektywności, wymaga zaangażowania odpowiednich środków i zasobów ludzkich. Przed podjęciem decyzji o opracowaniu oceny efektywności, powinna zostać przeprowadzona identyfikacja projektu inwestycyjnego oraz wstępna ocena wariantu PPP jako modelu jego realizacji. Zadania te, podmiot publiczny może przeprowadzić we własnym zakresie, w oparciu o wiedzę i doświadczenie pracowników odpowiedzialnych za realizowanie inwestycji, ponieważ na tym etapie nie jest konieczne dogłębne analizowanie projektów, a jedynie identyfikacja tych, które mogą spełniać przesłanki do realizacji metodą PPP. Wsparciem dla realizacji tych zadań, może być metodyka przedstawiona w Wytycznych PPP Tom I: Przygotowanie projektów PPP.
W szczególności przydatna może być w tym zakresie część II Pkt 1.3 ww. wytycznych, gdyż opisuje ona metodykę wstępnej oceny inwestycji pod kątem wykorzystania formuły PPP.
W sytuacji, gdy w ramach wstępnej oceny inwestycji przeprowadzonej z wykorzystaniem ww. metodyki jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości przeprowadzenia projektu w PPP lub formuła ta nie przyniesie żadnych wartości dodanych, nie ma konieczności przeprowadzania pełnej oceny efektywności. Wstępna ocena w tej formie zostanie uznana za wystarczającą i spełniającą obowiązek wynikający z przepisów prawa.
Przykładem takiej sytuacji mogą być:
brak możliwości lub zainteresowania strony prywatnej realizacją projektu w formule PPP (np. wynikający z braku rozwiniętego rynku wykonawców lub braku możliwości zapewnienia długoterminowego finansowania w stosowanej najczęściej w tego typu inwestycjach formule project finance);
brak możliwości zdefiniowania mierzalnych kryteriów oceny jakości usług świadczonych przez partnera prywatnego na etapie utrzymania lub zarządzania infrastrukturą powstałą w wyniku realizacji projektu;
brak możliwości przekazania istotnej części ryzyk na stronę prywatną z uwagi na to, że nie są one znane i zrozumiałe dla strony prywatnej.
W celu potwierdzenia, czy mamy faktycznie do czynienia z którąś z powyższych sytuacji, warto na tym etapie przeprowadzić konsultacje z potencjalnymi partnerami prywatnym lub instytucjami finansującymi projekty w formule PPP (tzw. testowanie rynku).
W sytuacji, gdy wstępna ocena daje postawy do przyjęcia założenia o możliwość i zasadności realizacji projektu w formule PPP, należy przeprowadzić pogłębione analizy, których celem jest weryfikacja, czy formuła PPP jest korzystniejsza dla społeczeństwa przy danych uwarunkowaniach podmiotu publicznego i projektu, niż wariant tradycyjny.
Rekomendujemy, aby metodyka opracowania oceny efektywności odpowiadała tej, która opisana jest w Wytycznych PPP Tom I: Przygotowanie projektów PPP (Część II Pkt 3). Zgodnie z tym dokumentem, zakres oceny efektywności obejmować powinien:
analizę interesariuszy;
analizy techniczne;
analizy ryzyka;
analizy prawne;
analizy podatkowe;
analizy rynkowe;
analizę popytu;
analizy ekonomiczno-finansowe;
analizę Value for Money (VfM), ewentualnie rozszerzoną o analizę Value for People (VfP).
Analiza Value for Money (obejmująca ewentualnie analizę Value for People) jest elementem wynikowym oceny efektywności, określającym efektywność zastosowania formuły PPP. Analiza ta odpowiada na pytanie, czy z perspektywy interesu społecznego bilans uzyskiwanych korzyści i ponoszonych kosztów w całym okresie trwania projektu jest korzystniejszy dla realizacji projektu w formule PPP w porównaniu do formuły tradycyjnej, tj. przy wykorzystaniu wyłącznie środków publicznych.
Ocena Efektywności prowadzona jest w celu dokonania wielopłaszczyznowej oceny projektu. Pozytywna ocena projektu pod względem prawnym, technicznym, biznesowo-finansowym, dostępności finansowej/cenowej dla użytkowników końcowych lub podmiotu publicznego oraz efektywności w porównaniu do tradycyjnej formuły realizacji inwestycji, stanowi podstawę do podjęcia decyzji o realizacji projektu w formule PPP i rozpoczęciu postępowania na wybór partnera prywatnego.
Przeprowadzanie testu PPP na różnych etapach przygotowania projektu
Ocena efektywności w ramach testu PPP powinny zostać opracowane na jak najwcześniejszym etapie przygotowania projektu PPP – da to jednoznaczną odpowiedź, czy realizacja danej inwestycji w formule PPP na dany moment jest zasadna. Natomiast, opracowana ocena efektywności może wymagać aktualizacji w późniejszym okresie (np. w wyniku ponownego oszacowania wartości nakładów inwestycyjnych w projekcie, które zostało spowodowane zmianą założeń co do zakresu rzeczowego projektu; zmianą uwarunkowań makroekonomicznych; w wyniku korekty podziału zadań i ryzyk pomiędzy stronami umowy o PPP). Dlatego też rekomendujemy składać wniosek o Opinię, gdy projekt, a więc i ocena efektywności, osiągnie odpowiednią dojrzałość, tj. przed złożeniem wniosku do MF o zabezpieczenie środków w budżecie Państwa na realizację inwestycji (np. w postaci programu wieloletniego).
Opinia nie ma charakteru wiążącego, powinna natomiast zostać pozyskana przed ujęciem finansowania inwestycji ze środków budżetu państwa w materiałach do projektu ustawy budżetowej.
Wsparcie oferowane przez MFiPR
Departament Partnerstwa Publiczno-Prywatnego MFiPR oferuje swoje wsparcia zarówno podmiotom, które rozważają realizację projektu w formule PPP, jak i takim które planują swój projekt w modelu tradycyjnym i są ustawowo zobowiązane do wystąpienia o Opinię.
Wsparcie oferowane przez MFiPR pomoże w przeprowadzeniu testu PPP w sposób rzetelny, uwzgledniające zalety formuły PPP ale też różnorakie uwarunkowania specyficzne dla danej inwestycji.
Rzetelne przeprowadzenie testu PPP pozwoli stwierdzić na wstępnym etapie i bez angażowania nadmiernych zasobów, czy realizacja przedmiotowego projektu jest możliwa w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) i czy zastosowanie tej formuły mogłoby przynieść korzyści dla Inwestora, w porównaniu do formuły tradycyjnej.
Dep. Partnerstwa Publiczno-Prywatnego MFiPR ma kompetencje, by wesprzeć inwestorów publicznych na każdym z etapów przeprowadzanych analiz oraz w procesie wnioskowania o przedmiotową Opinię. Jako jednostka właściwa w przedmiocie sprawy, udzielimy pomocy, zarówno w przypadku wątpliwości formalno-prawnych, jak i merytorycznych. Współpraca z Dep. PPP może opierać się na przykład na wsparciu w przeprowadzeniu analiz jak i wykorzystania narzędzi dostępnych na naszej stronie internetowej, np. Kalkulatora PPP. W celu zrealizowania możliwie najrzetelniejszych analiz, zachęcamy również do korzystania z Wytycznych PPP, w szczególności z Tomu I: Przygotowanie Projektów PPP.
