Przejdź do treści
Strona główna
Online o partnerstwie publiczno-prywatnym – relacja z debaty ekspertów

Online o partnerstwie publiczno-prywatnym – relacja z debaty ekspertów

  • Data publikacji: 15-05-2020r
  • Sektor: Horyzontalny

Co dalej z partnerstwem publiczno-prywatnym w nowych realiach gospodarczych spowodowanych przez pandemię wywołaną koronawirusem” to pytanie, na które starali się odpowiedzieć uczestnicy debaty online zorganizowanej z inicjatywy Waldemara Budy, wiceministra funduszy i polityki regionalnej oraz pełnomocnika rządu do spraw partnerstwa publiczno-prywatnego.

  • Mimo prognozowanego spowolnienia gospodarczego obecną sytuację na rynku PPP można określić jako umiarkowanie optymistyczną – to jeden z ważniejszych wniosków z debaty.
  • Z perspektywy doświadczeń spowodowanych przez pandemię rola PPP może znacząco wzrosnąć, na przykład w sektorach ochrony zdrowia i pomocy społecznej.
  • Rozmówcy podkreślali, że elastyczność i wzajemne zaufanie stron jest istotnym czynnikiem wpływającym na dobrą współpracę między partnerem publicznym i prywatnym.
  • Przedstawiciele sektora prywatnego, biorący udział w debacie, pozytywnie oceniali działania Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, między innymi wprowadzenie „Wytycznych PPP” i organizację cyklicznych szkoleń przybliżających zasady funkcjonowania tej formuły inwestycyjnej.

W debacie o realizacji inwestycji w formule PPP wzięli udział przedstawiciele Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej – wiceminister Waldemar Buda oraz Lilianna Bogusz, dyrektor Departamentu PPP w MFiPR, a także kilkunastu ekspertów reprezentujących krajowe i międzynarodowe instytucje oraz firmy zajmujące się doradztwem, budownictwem i finansami. Debata odbyła się 30 kwietnia 2020 roku.

5 powodów, dla których warto rozważyć formułę PPP do realizacji inwestycji w okresie spowolnienia gospodarczego, które jest spodziewane w najbliższym czasie jako skutek pandemii.

1. Formuła PPP polega na wyborze partnera prywatnego do realizacji przedsięwzięcia w długim okresie (kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat). Umowa PPP z oczywistych względów przewiduje mechanizmy stosowane w przypadku wystąpienia siły wyższej lub innych zdarzeń utrudniających realizację postanowień umownych (np. przypadki kompensacyjne). Dzięki takim zapisom strony podejmują działania mające na celu kontynuację współpracy również w okresie spowolnienia gospodarczego.

2. Formuła PPP zapewnia finansowanie (w całości lub w części) nakładów inwestycyjnych na potrzeby inwestycji publicznej z kapitału prywatnego (przede wszystkim kapitał dłużny pozyskany przez partnera prywatnego), dzięki czemu środki publiczne wydatkowane na wynagrodzenie partnera prywatnego są odroczone w czasie (spłata rozpoczyna się po oddaniu obiektu do użytkowania) i rozłożone na wieloletni okres realizacji umowy PPP (co najmniej kilkanaście lat). Dzięki temu można w taki sposób zaplanować harmonogram przedsięwzięcia PPP, aby podmiot publiczny nie ponosił wydatków w okresie spowolnienia gospodarczego.

3. Formuła PPP wymaga starannego przygotowania przedsięwzięcia i procesu wyboru partnera prywatnego, co w przypadku spowolnienia gospodarczego i mniejszego zainteresowania rynku wchodzeniem w nowe inwestycje, daje czas na prace przygotowawcze. Tym sposobem podmiot publiczny wykorzystuje okres kryzysu na prace przygotowawcze i podejmuje działania mające na celu wybór partnera prywatnego, a gdy partner prywatny realizuje zadania inwestycyjne w ramach umowy PPP, gospodarka wraca już na ścieżkę wzrostową.

4. Formuła PPP bazuje na podziale ryzyk pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego i zakłada, że część ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia można przenieść na partnera prywatnego (który otrzyma z tego tytułu wynagrodzenie odroczone i rozłożone w czasie). Podmiot publiczny nadzoruje wykonanie umowy PPP, ale odpowiedzialność za działania zgodne z ustalonym harmonogramem ponosi partner prywatny, dzięki czemu podmiot publiczny koncentruje się na zadaniach ściśle związanych z funkcjami publicznymi (pomiar jakości usług publicznych, zapewnienie dostępności usług publicznych dla społeczeństwa, działania ograniczające wpływ kryzysu na jakość życia społeczeństwa itp.)

5. Przy ograniczonych środkach publicznych, wykorzystanie formuły PPP umożliwia realizację portfela projektów. W formule PPP środki, którymi dysponuje podmiot publiczny przeznaczane są na finansowanie wynagrodzenia partnera prywatnego rozłożonego w czasie, dzięki czemu za tę samą kwotę pieniędzy można regulować transze wynagrodzenia dla kilku różnych projektów PPP. W formule tradycyjnej (np. projektuj i buduj), środki publiczne przeznaczane są na pokrycie nakładów inwestycyjnych, co może oznaczać realizację wyłącznie jednego przedsięwzięcia.

Korzyści z partnerstwa

Przewidywane ograniczenie dochodów publicznych może znacznie utrudnić uruchamianie nowych projektów inwestycyjnych. Eksperci z sektora publicznego i prywatnego starali się znaleźć odpowiedź na pytania, jak efektywnie współpracować w takich warunkach i jak skutecznie prowadzić w nich nowe przedsięwzięcia, a także jaka jest otwartość instytucji finansowych i dostępność oferowanych przez nich narzędzi, na przykład kredytów, by takie przedsięwzięcia, szczególnie duże, mogły być realizowane. – Dziś chcemy mówić o nowym otwarciu dla PPP. Chcemy, aby w najbliższych dwóch-trzech latach właśnie ta formuła finansowania stała się jednym z motorów napędzających inwestycje w nowej rzeczywistości gospodarczej – podkreślał wiceminister Waldemar Buda.

Partnerstwo publiczno-prywatne umożliwia finansowanie kapitałem prywatnym całości lub części nakładów na inwestycje publiczne. Dzięki zastosowaniu formuły PPP środki publiczne przeznaczone na wynagrodzenie partnera prywatnego są odroczone w czasie – spłata rozpoczyna się po oddaniu inwestycji do użytkowania – a także rozłożone na co najmniej kilkunastoletni okres realizacji umowy PPP. Dzięki temu w początkowym okresie realizacji projektu podmiot publiczny nie wydatkuje środków publicznych. Z kolei dla partnera prywatnego korzystanie z formuły PPP daje możliwość długoterminowego utrzymania stabilności firmy.

Trzy powody do umiarkowanego optymizmu

Obecną sytuację na rynku PPP można określić jako umiarkowanie optymistyczną. Skąd takie wnioski wśród ekspertów? Po pierwsze, potrzeby społeczne nie znikają i można je zaspokoić za pomocą PPP. Uczestnicy rynku wskazują, że zainteresowanie tą formułą zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym wciąż jest istotne, a nawet wzrasta. Po drugie, w już trwających postępowaniach PPP prace są kontynuowane zdalnie. Po trzecie, podmioty publiczne nadal są zainteresowane nowymi inwestycjami, mimo spodziewanego spowolnienia gospodarczego. Dzięki PPP administracja rządowa, samorządy i inne podmioty publiczne będą mogły – w sytuacji ograniczeń budżetowych – zrealizować swoje plany inwestycyjne mimo zmniejszonych wpływów do budżetów.

– Jeżeli chodzi o postępowania, które się toczą, wszystkie one pokonały bariery technologiczne. Zauważam mocne zintensyfikowanie spotkaniami wewnętrznymi, zamawiający zdecydowanie chcą kontynuować projekty PPP. Samorządy dostrzegły w PPP szansę, żeby podtrzymać realizację inwestycji. Jeżeli chodzi o rynek prywatny, to budowy w PPP trwają praktycznie w sposób niezakłócony – wylicza Rafał Cieślak, doradca prawny dla projektów PPP.

Janusz Ciepliński z firmy Budimex uważa, że mimo sytuacji spowodowanej przez pandemię koronawirusa, w branży budowlanej panuje umiarkowany optymizm wobec partnerstwa publiczno-prywatnego. – Jest on uzasadniony, ale żeby mógł się utrzymać, nie tylko partnerzy prywatni, lecz także samorządy muszą chcieć realizować inwestycje w formule PPP. Ważna jest również elastyczna postawa banków. Spowolnienie gospodarcze nie spowoduje, że znikną potrzeby społeczne, może jedynie zmienić się definicja tych potrzeb – podkreśla.

Nowe wyzwania, nowe projekty

Ze względu na prognozy gospodarcze można się spodziewać, że podmioty publiczne dysponujące ograniczonymi środkami będą szczególnie interesowały się projektami koncesyjnymi, które są finansowane z opłat od bezpośrednich użytkowników. Natomiast już teraz eksperci z sektora prywatnego, którzy wzięli udział w debacie, sygnalizują, że chętniej będą spoglądać na projekty finansowane przy wykorzystaniu opłaty za dostępność, w których przychód przedsiębiorcy nie zależy od popytu. O tym trendzie mówiła również Lilianna Bogusz z MFiPR: – Z jednej strony dostrzegamy zasadność zastosowania formuły PPP z opłatą za dostępność, z drugiej mamy świadomość z ograniczeń budżetowych wielu jednostek szczebla samorządowego. W każdym projekcie PPP trudność polega na znalezieniu wspólnego mianownika dla potrzeb publicznych i celów biznesowych sektora prywatnego.

Umieszczenie wydatków związanych z projektami PPP w wieloletnich planach finansowych według uczestników debaty odgrywa kluczową rolę we wzmocnieniu efektywności współpracy w formule PPP. Eksperci zwracali również uwagę na znaczenie sprawności podejmowania decyzji przez podmiot publiczny i dobrego przygotowania przedsięwzięcia.

PPP w czasach pandemii

Projekty realizowane w formule PPP są planowane na kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat. Dlatego umowy zawierane między partnerem publicznym i prywatnym przewidują zastosowanie specjalnych mechanizmów, gdy nastąpią niekorzystne zdarzenia spowodowane na przykład siłą wyższą. To daje obu stronom możliwość kontynuowania współpracy, między innymi w okresie spowolnienia gospodarczego wywołanego epidemią.

Eksperci są zgodni, że w umowie na realizację przedsięwzięcia w formule PPP ważne jest dokładne wskazanie, która strona ponosi jakie ryzyko, jak się przed nim zabezpiecza i co robi w przypadku wystąpienia zdarzeń nieprzewidzianych w umowie. Przykładem takiej sytuacji może być brak decyzji administracyjnej potrzebnej partnerowi prywatnemu spowodowany zamknięciem urzędów w czasie epidemii.

Uczestnicy debaty podkreślali również, że współpraca w formule PPP wymaga wzajemnej otwartości i zrozumienia, a dialog konkurencyjny pozwala na wybranie odpowiedniego partnera prywatnego do realizacji inwestycji. W przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego ważna jest również elastyczność obu stron, a rozwiązanie umowy, gdy zadziała siła wyższa, powinno być ostatecznym krokiem.

– Partnerska postawa i elastyczność obu stron, publicznej i prywatnej, to podstawowe czynniki warunkujące sukces przedsięwzięć realizowanych w formule PPP – zaznacza Marcin Golly z Grupy NDI. Z kolei Maciej Ziomek z EY mówi, że formule PPP nadal brakuje dobrego pipeline’u dużych projektów, który pokazałby, jak może rozwijać się rynek PPP w Polsce: – Zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne mają świadomość, że projekty w formule PPP to inwestycje rozłożone nawet na 30 lat i w trakcie ich realizacji trzeba się liczyć z pojawieniem się nie jednego, a nawet kilku mniejszych lub większych kryzysów. Jeśli nie możemy tego uniknąć, bądźmy przygotowani na takie zdarzenia, na przykład poprzez środki kompensacyjne.

Sektory mające znaczenie

Dziś, jak nigdy wcześniej, aktualne staje się pytanie, czy sektory ochrony zdrowia i pomocy społecznej zaczną być widoczne na rynku PPP. Szpitale i instytucje całodobowej opieki, jak DPS-y czy domy dziecka, potrzebują ogromnych nakładów inwestycyjnych, a takie przedsięwzięcia mogą być realizowane w formule PPP. Mirosław Józefczuk, członek zarządu firmy Warbud, uważa, że trzeba jednak zerwać z mitem prywatyzacji w przypadku wykorzystania PPP i przekonać opinię publiczną, że partnerstwo nie oznacza oddania kontroli nad projektem stronie prywatnej. – Teraz jest czas, aby szpitale i domy pomocy społecznej powstawały właśnie w formule PPP, ale lokalne społeczności muszą mieć świadomość, że nie oznacza to prywatyzacji służby zdrowia.

PPP ma na celu budowanie infrastruktury pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb społeczeństwa. W nowej rzeczywistości – zdaniem uczestników debaty – obiekty sportowe, rekreacyjne czy kulturowe ustąpią miejsca projektom w sektorze mieszkaniowym, drogowym, ochrony zdrowia czy edukacji.