Czym nie jest partnerstwo publiczno-prywatne?
Ustawowa definicja określa partnerstwo publiczno-prywatne (dalej: PPP) jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Często ten prawnie określony rodzaj współpracy sektora publicznego i prywatnego jest mylony z innymi formami, w których podmiot publiczny działa w porozumieniu z partnerem prywatnym. Warto zatem wskazać, czym PPP różni się od wybranych innych form współdziałania podmiotu publicznego i przedsiębiorcy.
Umowa PPP, zawierana pomiędzy partnerem prywatnym a podmiotem publicznym, to umowa, w ramach której przewidziane jest wynagrodzenie dla partnera prywatnego. Wynagrodzenie ma najczęściej formę opłaty ze środków podmiotu publicznego, przy czym jest to opłata rozłożona w czasie proporcjonalnie na okres trwania umowy PPP (kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt lat). W szczególnych przypadkach wynagrodzenie może mieć formę opłat pobieranych od użytkowników (np. parking), przy czym w takich przedsięwzięciach często wymagana jest dopłata ze środków publicznych, a wielkość tej dopłaty zależy od wielkości przychodów uzyskiwanych od użytkowników (im większe przychody od użytkowników tym mniejsza dopłata ze środków publicznych).
Pozyskanie finansowania na realizację przedsięwzięcia nie powinno być podstawową motywacją podmiotu publicznego do sięgania po formułę PPP. Finansowanie, które pozyskuje partner prywatny to środki komercyjne (najczęściej jest to w części wkład własny partnera prywatnego uzupełniony o pozyskany przez niego kredyt bankowy). Takie finansowanie jest w zdecydowanej większości przypadków droższe niż finansowanie, które może pozyskać podmiot publiczny we własnym zakresie, dlatego decyzja o wyborze PPP jedynie jako formy finansowania przedsięwzięcia może nie być optymalna z punktu widzenia efektywności wydatkowania środków publicznych.
Umowa PPP nie przewiduje przeniesienia ekonomicznej własności aktywów na partnera prywatnego. Podmiot publiczny przez cały czas trwania umowy PPP utrzymuje kontrolę nad powstałym w ramach umowy PPP aktywem oraz usługami, jakie partner prywatny świadczy z jego wykorzystaniem i może, w razie naruszenia obowiązków przez partnera prywatnego, spowodować odzyskanie takiego aktywa.
Wybór partnera prywatnego jest realizowany najczęściej w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych (zwykle w trybie dialogu konkurencyjnego).
PPP ma na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Oznacza to, że wykorzystanie PPP ma służyć przede wszystkim zaangażowaniu partnera prywatnego do realizacji zadań publicznych (w szczególności zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego). Dzięki podziałowi zadań, odpowiedzialności i ryzyka w ramach PPP osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Efektywność ekonomiczna w przypadku PPP powinna być równoznaczna z wyższą jakością usług świadczonych na rzecz społeczeństwa.
W zdecydowanej większości przypadków spółka celowa jest tworzona na potrzeby realizacji umowy PPP wyłącznie przez partnera prywatnego, który pozostaje jedynym wspólnikiem tej spółki. Realizacja przedsięwzięcia PPP odbywa się na podstawie umowy PPP i nie wymaga, aby podmiot publiczny stał się udziałowcem spółki utworzonej przez partnera prywatnego. Umowa PPP może oczywiście przewidywać, że podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę w celu realizacji Umowy PPP. Próby wykorzystania takiego rozwiązania miały dotychczas miejsce w sytuacji, gdy udziały w takiej spółce miała objąć również instytucja finansująca (jest to tzw. PPP instytucjonalne).
Sektor prywatny może być angażowany do realizacji zadań publicznych w różnych formach. Istnieją różne akty prawne umożliwiające zaangażowanie strony prywatnej. Warto chociażby wspomnieć, że współpraca z sektorem prywatnym może być nawiązywana w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami (w przypadku dzierżawy nieruchomości stronie prywatnej). Podmiot publiczny może również nabywać usługi publiczne od sektora prywatnego (np. zakup miejsc w prywatnych żłobkach lub przedszkolach) wykorzystując przepisy o zamówieniach publicznych. Innym przykładem w niedługim czasie powinna być ustawa „lokal za grunt” (w przypadku inwestycji mających na celu budowę mieszkań lub lokali użytkowych)[1].PPP jest swoistą, odmienną od innych, metodą realizacji przedsięwzięcia, która odbywa się na zasadach określonych w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Przedsięwzięcie PPP dotyczy wykonania budowy (lub remontu obiektu budowlanego) połączonego z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia PPP lub jest związany z realizacją przedsięwzięcia PPP. Przedsięwzięcie w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego powinno być w istotnym stopniu, a nawet w całości, realizowane przez partnera prywatnego. Jeżeli zakres zadań partnera prywatnego nie będzie obejmował zarządzania nad składnikiem majątkowym i/lub jego utrzymania, to zastosowanie znajdą przepisy Prawa zamówień publicznych. Przedsięwzięcie, które obejmuje jedynie zaprojektowanie, wybudowanie i finansowanie infrastruktury publicznej nie jest projektem PPP.
Przepisy dotyczące przetargowego trybu zbycia nieruchomości należących do Gminy określa ustawa o gospodarce nieruchomościami, którą należy traktować jako podstawowy akt prawny regulujący zasady gospodarki nieruchomościami komunalnymi. Wyjątek od obowiązku stosowania trybu przetargowego wynikający z art. 37 ust. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy sytuacji, gdy intencją podmiotu publicznego jest realizacja inwestycji w zakresie obejmującym jedynie projektowanie, budowę oraz ewentualnie finansowanie. Skorzystanie z tego wyjątku w przypadku formuły PPP wymaga powierzenia partnerowi prywatnemu również utrzymania lub zarządzania składnikiem majątkowym w okresie trwania umowy PPP.
Od czasu nowelizacji ustawy o PPP w 2018 roku, podmiot publiczny przed wszczęciem postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego sporządza ocenę efektywności, która ma na celu porównanie realizacji przedsięwzięcia w formule PPP do realizacji w inny sposób, w szczególności przy wykorzystaniu wyłącznie środków publicznych. Celem analiz przeprowadzonych w ramach oceny efektywności jest wskazanie najbardziej optymalnej formy realizacji przedsięwzięcia. Zasady przeprowadzenia oceny efektywności określają Wytyczne PPP opublikowane przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.
[1] Projekt ustawy wg stanu na dzień 02.12.2020 jest procedowany w Parlamencie